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原文：屬地中央預(yù)算單位預(yù)算編制與執(zhí)行差異的分析及建議

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和決策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。科學(xué)編制預(yù)算和認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算是預(yù)算單位優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)管理、提高效率的必然要求。新的預(yù)算法第十七條規(guī)定，各級(jí)預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。安徽監(jiān)管局監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，近幾年屬地中央單位部門預(yù)算編制和執(zhí)行質(zhì)量不斷提高，預(yù)算資金使用效益持續(xù)提升，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)部分預(yù)算單位還存在預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算編制不夠科學(xué)、執(zhí)行約束不夠有力、績效管理理念不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行存在一定差異。

一、預(yù)算編制與執(zhí)行差異情況和原因剖析

（一）部分預(yù)算單位預(yù)算編制工作有待加強(qiáng)。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，部分預(yù)算單位預(yù)算編制工作還需不斷適應(yīng)深化預(yù)算管理改革的要求，結(jié)合單位實(shí)際情況，采取科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，有針對(duì)性地進(jìn)行編制。如有的預(yù)算單位在編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，習(xí)慣于參考往年的項(xiàng)目編制情況，未能結(jié)合單位業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需求和充分考慮“堅(jiān)持過緊日子”的要求，出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算編制與實(shí)際脫節(jié)的問題。隨著部門預(yù)算改革的不斷深化，預(yù)算編制科學(xué)性、前瞻性要求不斷提高，在編制環(huán)節(jié)如不能精準(zhǔn)預(yù)測、精心編制，則會(huì)從源頭上制約預(yù)算編制的質(zhì)量和約束力。

（二）部分預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行過程不夠嚴(yán)格精準(zhǔn)。按程序批復(fù)下達(dá)的預(yù)算具有法定約束力，而一些預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行中還存在一定的隨意性，執(zhí)行管理較為粗放，影響了預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)科學(xué)，造成編制與執(zhí)行差異。如有的預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行績效缺乏關(guān)注、對(duì)執(zhí)行過程缺乏必要的監(jiān)督和控制等，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、執(zhí)行效果差，甚至出現(xiàn)“跑冒滴漏”的現(xiàn)象，影響財(cái)政資金使用效益；有的預(yù)算單位在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中，項(xiàng)目實(shí)際支出與年初支出計(jì)劃存在一定差異，項(xiàng)目支出計(jì)劃約束力弱，未得到嚴(yán)格遵守，合理性和科學(xué)性有待提高。此外，個(gè)別預(yù)算單位“紅線”意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目資金支出程序不夠嚴(yán)格，雖總體上支出進(jìn)度較快，但與支出預(yù)算和支出計(jì)劃不完全吻合。

（三）部分預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行約束不夠到位。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管工作沒有完全到位，預(yù)算執(zhí)行得不到有效約束，常常出現(xiàn)資金支出不按照計(jì)劃、不按流程等情況，甚至產(chǎn)生擠占挪用等違規(guī)問題，使得預(yù)算執(zhí)行與已批復(fù)預(yù)算脫節(jié)現(xiàn)象難以得到有效控制。如部分預(yù)算單位的支出項(xiàng)目主要是由業(yè)務(wù)部門提出設(shè)置建議，項(xiàng)目預(yù)算的編制則由單位財(cái)務(wù)部門細(xì)化編報(bào)，項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行又歸由業(yè)務(wù)部門具體執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門受制于對(duì)業(yè)務(wù)工作不夠了解或?qū)I(yè)業(yè)務(wù)不夠熟悉，難以對(duì)業(yè)務(wù)部門不規(guī)范、不合理的執(zhí)行問題形成有效約束，也造成預(yù)算執(zhí)行與編制出現(xiàn)差異。

（四）部分預(yù)算單位內(nèi)部工作協(xié)同機(jī)制還需完善。科學(xué)的預(yù)算編制和高效的預(yù)算執(zhí)行，需要財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門密切協(xié)作配合。部分預(yù)算單位在一定程度上還存在業(yè)務(wù)工作和預(yù)算工作“兩張皮”現(xiàn)象。比如在預(yù)算編制過程中，對(duì)上年度預(yù)算執(zhí)行情況的分析和對(duì)新一年度業(yè)務(wù)需求的預(yù)判不夠充分，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度無法合理預(yù)計(jì)，甚至出現(xiàn)預(yù)算編制工作“歲歲年年數(shù)相同”的情況。有的預(yù)算單位項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置和年度績效評(píng)價(jià)由業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門分別承擔(dān)，部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠、項(xiàng)目績效管理意識(shí)不夠強(qiáng)，造成績效管理工作責(zé)任落實(shí)不到位，存在績效指標(biāo)設(shè)置較為寬泛、績效自評(píng)打分隨意等情況，未形成有效的預(yù)算績效管理合力。

（五）地方補(bǔ)助資金編制準(zhǔn)確性有待提升。對(duì)于地方財(cái)政安排屬地中央預(yù)算單位的財(cái)政資金，中央預(yù)算單位預(yù)計(jì)數(shù)與實(shí)際收入往往存在差異。如部分預(yù)算單位實(shí)行中央和地方財(cái)政雙重經(jīng)費(fèi)保障，地方財(cái)政的經(jīng)費(fèi)保障措施雖在不斷細(xì)化和完備，但仍存在收入預(yù)算金額確定的時(shí)間差等問題，導(dǎo)致部分預(yù)算單位年初編報(bào)預(yù)算時(shí)，對(duì)于地方財(cái)政補(bǔ)助資金難以準(zhǔn)確預(yù)估。同時(shí)，預(yù)算單位在獲得地方財(cái)政資金后，如與預(yù)算編制預(yù)估數(shù)有差異，則又容易形成無預(yù)算列支或超預(yù)算支出的問題。

二、相關(guān)建議

（一）提高預(yù)算編制及執(zhí)行管理水平。一是要提高預(yù)算編制工作質(zhì)量。如對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行科學(xué)細(xì)化，對(duì)每項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)容、數(shù)額、測算依據(jù)等進(jìn)行明確。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算采取滾動(dòng)管理，及時(shí)清理項(xiàng)目庫、取消到期項(xiàng)目。部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化相關(guān)操作辦法，真正形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)等預(yù)算管理閉環(huán)。二是對(duì)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格把關(guān)，將預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量與效率納入單位預(yù)算管理工作考核評(píng)價(jià)體系。如可在項(xiàng)目預(yù)算編制中，嘗試將日常監(jiān)管結(jié)果與項(xiàng)目預(yù)算編制相銜接，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量與下一年預(yù)算安排掛鉤，將預(yù)算執(zhí)行不合規(guī)問題作為下一年度項(xiàng)目預(yù)算編制的重要參考，并在預(yù)算安排中引入高質(zhì)量預(yù)算執(zhí)行激勵(lì)因素等。

（二）加強(qiáng)部門預(yù)算管理主體責(zé)任落實(shí)。一是部門黨委（黨組）要加強(qiáng)對(duì)預(yù)決算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立預(yù)決算編制工作責(zé)任制，實(shí)行跨部門協(xié)作、全員參與，落實(shí)預(yù)算資產(chǎn)財(cái)務(wù)部門的日常管理責(zé)任，發(fā)揮紀(jì)檢、審計(jì)部門的監(jiān)督責(zé)任，確保部門項(xiàng)目支出預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，各部門都按照批復(fù)組織項(xiàng)目實(shí)施，不隨意調(diào)整項(xiàng)目內(nèi)容和支出預(yù)算。二是積極治理預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，提升預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，發(fā)揮好單位內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)控和跟蹤，及時(shí)糾錯(cuò)糾偏。三是主管部門應(yīng)著力加強(qiáng)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)和預(yù)算管理培訓(xùn)，督促學(xué)習(xí)和知識(shí)更新，增強(qiáng)預(yù)算約束的自覺性和主動(dòng)性。

（三）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)管。一是發(fā)揮財(cái)政授權(quán)支付和實(shí)有資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控聯(lián)動(dòng)聯(lián)查作用，緊盯預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域，突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)圍繞違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、應(yīng)繳未繳非稅收入、違規(guī)劃撥零余額資金等線索，分類排查資金收支行為，并做好違規(guī)問題督促整改，重大違紀(jì)問題應(yīng)依規(guī)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。二是建立預(yù)算執(zhí)行違規(guī)問題定期反饋制度，財(cái)政監(jiān)管部門與預(yù)算單位共同形成齊抓共管的良好局面，督促中央單位研究完善本部門預(yù)算編制和執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)中央部門提升預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和完整性。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理機(jī)制建設(shè)。一是健全完善預(yù)算績效管理制度機(jī)制，提升預(yù)算編制與執(zhí)行的水平，相關(guān)制度機(jī)制要遵循預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)和要求，從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析，對(duì)癥下藥，舉一反三。二是加強(qiáng)部門績效自評(píng)，結(jié)合部門預(yù)決算審核等，加強(qiáng)部門項(xiàng)目績效自評(píng)審核，提高預(yù)算編制的項(xiàng)目績效目標(biāo)、支出計(jì)劃、支出明細(xì)的合規(guī)性、合理性，促進(jìn)管理、提升效益。三是適時(shí)引入外部評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)，按規(guī)定做好部門預(yù)決算公開，督促預(yù)算單位提高預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

（五）建立健全地方補(bǔ)助資金管理體系。一是細(xì)化收入預(yù)算編制，在預(yù)算編制時(shí)全面反映中央預(yù)算單位各項(xiàng)收入，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，科學(xué)合理安排預(yù)算。同時(shí)可建立地方補(bǔ)助資金報(bào)備機(jī)制，便于財(cái)政部門及時(shí)掌握。二是積極研究完善地方補(bǔ)助資金管理辦法，明確屬于共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的地方經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、預(yù)算管理制度和支出標(biāo)準(zhǔn)，讓中央單位接收地方財(cái)政補(bǔ)助有據(jù)可依、有制可循。三是建立實(shí)有資金管理績效評(píng)價(jià)體系，規(guī)范地方補(bǔ)助資金收支管理流程，完善資金收支績效運(yùn)行監(jiān)控，將實(shí)有資金管理績效評(píng)價(jià)與完善制度、改進(jìn)管理和預(yù)算安排有機(jī)銜接，促進(jìn)地方補(bǔ)助資金規(guī)范管理，提升績效