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《中國社會報》報道“武漢市慈善總會27億元善款上繳市財政”，一石激起千層浪，頓時網上輿論洶洶。隨后，本月12日，武漢市慈善總會官網發(fā)布公告，解釋“武漢市慈善總會將27億元捐贈款上繳財政”系誤讀并詳細公布了善款使用情況，一場輿論危機悄然化解。但反思輿論背后，里面包含著網民們對于善款上繳財政的不解，包含著對于慈善基金會接收的善款到底歸誰所有，應由誰支配，如何支配，上繳財政又是否有法律依據(jù)等問題的疑問？因此，本文擬對上述問題進行展開，略作評述。

一、武漢市慈善總會接收的善款屬于誰？

在探討武漢市慈善總會善款所有權問題之前，我們先明確下武漢市慈善總會的性質。一般而言，對于此類公益慈善團體，其法律性質有有兩種，即法人型社會團體與非法人型社會團體。根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。法人型社會團體與非法人型社會團體最大的區(qū)別則在于法人型社會團體具有獨立的人格、獨立的財產、獨立的責任。武漢市慈善總會則是典型的法人型社會團體。

回歸問題本身，對于武漢市慈善總會接收的款項，其所有權主體是誰？是屬于捐贈者、慈善基金會還是政府？

首先，在武漢市慈善總會接收款項后，款項的所有權主體不可能是捐贈者。捐贈者與慈善基金會之間是一個捐贈法律關系，在雙方達成捐贈協(xié)議后（書面或非書面），捐贈人應當依法履行捐贈協(xié)議，按照捐贈協(xié)議約定的期限和方式將捐贈財產轉移給受贈人，在財產轉移之后，所有權發(fā)生變動。而根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定，動產物權的設立和轉讓，除特殊規(guī)定外，一般自交付時發(fā)生效力。因此，在本次疫情中，當捐贈者向慈善總會交付款項，慈善總會接收款項后，捐贈者就不再享有款項的所有權。

那么，又有人會問，既然武漢市慈善總會將募捐款項“上繳市財政”，是否因為募捐款項也屬于財政中的一種，政府對其享有所有權呢？答案也是否定的，我們知道，財政款項，來源于國家稅收、有關收費，以及其他法律法規(guī)確定的情形。顯然，募捐款項并不屬于上述范疇，兩者財產性質不同，不能想當然混為一談。

慈善捐款廣義上可以認為是社會公共資產。我國《慈善法》第五十一條規(guī)定，慈善組織的財產包括：(一)發(fā)起人捐贈、資助的創(chuàng)始財產；(二)募集的財產；(三)其他合法財產?！豆媸聵I(yè)捐贈法》第七條規(guī)定：公益性社會團體受贈的財產及其增值為社會公共財產。因此，對于慈善基金會接收的公眾捐贈，將其性質定義為社會公共資產，認定其歸全社會所有絕對是一件“政治正確”的事情。但是，這里面仍然存在一個問題，即如此定性雖然正確，但其實際空洞的“責任形態(tài)”并沒有什么實際作用。舉例而言，基金會必須對每一個具體的捐資人負責（根據(jù)合同約定要求去使用捐贈的財物），必須對每一個受益人負責（保證他們能夠公平、充分地受益），它同時還要對基金會進行日常管理，努力擴大其影響力，促使基金保值增值等，上述責任皆對應著具體的法律關系，而每個法律關系中都應該有明確的責任主體和承擔責任的財產。因此，如果簡單認定“社會公眾”作為權利主體，上述具體的法律責任都將無法實踐，該主體本身“虛無飄渺”不說，各類不同基金會之間財產權界限也將不復存在，最終必將導致實踐中的混亂和低效?！?】

綜上，筆者認為關于基金會財產歸屬問題還是應該嚴格適用所有權理論與法人原理，在基金會接收到善款后，其財產不再歸捐贈人所有，同時也不屬于“社會公眾”和具體的政府部門，而是屬于基金會，由其獨立管理、使用并自覺接受政府及公眾的監(jiān)督。

二、武漢市慈善總會接收的善款誰能動？

對于《中國社會報》2月10日“武漢市慈善總會27億元善款上繳市財政”的報道，雖然2月12日武漢市慈善總會官網進行了辟謠并詳細公布了善款的使用情況，但是這里面還涉及到一個使用權問題，即誰能動這筆錢，尤其是各類公告中均有提及“由各地新型肺炎防控指揮部統(tǒng)一調配使用慈善組織社會捐贈款”的表述【2】，那么各地新型肺炎防控指揮部能否直接使用這筆善款呢？

我們認為物資、善款的調配權限確實在各地新型肺炎防控指揮部，但是物資、善款的具體使用以及責任承擔主體仍然在各慈善基金。首先，《慈善法》第九十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門應當依法履行職責，對慈善活動進行監(jiān)督檢查，對慈善行業(yè)組織進行指導?！币虼耍裾块T作為所有慈善活動的監(jiān)督主體，其發(fā)布公告，要求慈善組織募集的款物原則上服從各地肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調配，這個并沒有法律障礙。其次，各地肺炎防控指揮部調配的物資僅限于非定向捐贈物資，對于定向捐贈物資，各慈善組織應按照捐贈人意圖使用，各地肺炎防控指揮部并沒有調配權限。最后，統(tǒng)一調配使用，方式很多，調配權限精細程度也各不相同。比如：各指揮部是事無巨細的明確下達指示給各慈善組織，要求慈善組織遵照執(zhí)行即可，還是僅僅對慈善組織的使用方案和預算進行審批，在獲批后各慈善組織再與相關單位簽訂資助協(xié)議、劃撥款項并進行公示、監(jiān)督？我們認為后者可能更合適，如此不僅合法合規(guī)，更有助于提高我們慈善組織的公信力。

三、武漢市慈善總會接收的善款如何使用？

根據(jù)《慈善法》、《基金會管理條例》的規(guī)定，慈善組織募集到的財產均應符合慈善組織規(guī)定的宗旨，投入到慈善目的的活動和事業(yè)中去，這是捐贈財產使用的基本原則。在該原則下，具體又可分為簽署捐贈協(xié)議的定向捐贈和未簽署捐贈協(xié)議的非定向捐贈。

1.定向捐贈財產的使用

根據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善組織接受捐贈，捐贈人要求簽訂書面捐贈協(xié)議的，慈善組織應當與捐贈人簽訂書面捐贈協(xié)議，慈善組織應當按照捐贈協(xié)議約定的用途使用捐贈財產。因此，定向捐贈財產的使用相對比較簡單，通常只要捐贈人對于捐贈財物的用途有明確要求的，慈善組織都應按約履行。但是此處還有一點需注意，即捐贈人不得指定捐贈人的利害關系人作為受益人，該行為因違背慈善活動公益及非營利性原則，慈善組織可以拒絕接受捐贈，同時情節(jié)嚴重的，捐贈人還可能構成犯罪。如對于之前新聞報道里提到的“莆田系醫(yī)院”口罩定向捐贈事件，該類行為便值得我們“仔細探究”。

2.非定向捐贈財產的使用

對于非定向捐贈財產的使用，可以不受捐贈協(xié)議的約束，但是根據(jù)《慈善法》和《基金會管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，該財產仍應用于各基金會章程等組織文件規(guī)定的慈善目的。如：韓紅愛心慈善基金會章程第三十八條規(guī)定“本基金會根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務范圍使用財產；捐贈協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈，根據(jù)捐贈協(xié)議的約定使用?！蓖?，本次武漢市慈善總會下設了新型冠狀病毒專項基金，對于該基金接受的非定向捐贈款物，則均應按照基金會章程及募集公告的要求根據(jù)疫情防控所需進行調配使用。

四、慈善基金會的募集資金使用合規(guī)建議

江城軍情響，臨陣換大將。亡羊補牢雖好，但終抵不過平時的腳踏實地、未雨綢繆。因此，以下合規(guī)建議或許值得各類慈善組織注意。

1.按照善款募集用途使用

從捐贈角度而言，對于定向捐贈財產，慈善組織應當嚴格按照捐贈協(xié)議約定的用途使用捐贈財產；對于非定向捐贈的財產，則應按照基金會章程等組織文件規(guī)定的慈善目的使用財產，各慈善組織及其內部工作人員均不得私分、挪用、截留或者侵占捐贈財產。

從募捐角度而言，有為某一特殊項目而募集善款，也有常規(guī)的非特定項目募集善款，不同的募集方式獲得的善款，應該按照前期公開的募集項目和用途使用相應善款，如若卻又更改，那也應履行法定和章程規(guī)定的審批程序

2.按法律和章程規(guī)定的程序使用

《慈善法》、《基金會管理條例》和各慈善組織內部章程一般都有規(guī)定，在財產的捐贈及使用程序上，各慈善組織應按照規(guī)定在接受捐贈后及時向捐款人出具合法有效的慈善捐贈票據(jù)；及時對受贈財產登記造冊，妥善保管；依法對捐贈款物的收入和使用情況進行審計；若對于捐贈財產的使用方案，需向民政等監(jiān)管部門備案或審批的，應及時辦理備案、審批；若確需改變善款用途的，及時征得捐贈人的同意和其他審批程序。同時在使用的金額、使用的對象項目、決策的權限、使用的憑證等方面都需要嚴格遵守法定和章程規(guī)定。

3.陽關使用——做好信息披露工作

陽關是最好的防腐劑，慈善事業(yè)本來就是陽關下最陽光的事業(yè)，更需要陽關使用募集資金，做好信息披露工作，應當針對每一筆捐贈物資的使用與管理情況做好信息披露工作，廣泛接受社會監(jiān)督；同時還需注意披露信息的及時性、準確性和完整性，遲延、殘缺及虛假的信息披露于公益而言沒有意義，反而會引發(fā)信任危機，最終傷害慈善事業(yè)。另一方面，信息披露的內容也側面反應慈善組織的工作業(yè)績，是不是做實事，是不是勤勉、盡責地管理慈善財產。最后，如慈善組織未按照要求依法履行信息披露義務的，任何單位和個人都可以向民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。

4.保障捐贈人的知情權

根據(jù)《慈善法》第四十二條的規(guī)定：“捐贈人有權查詢、復制其捐贈財產管理使用的有關資料，慈善組織應當及時主動向捐贈人反饋有關情況?！币虼?，捐贈人在進行捐贈后，對其捐贈財產的管理和使用情況具有知情權。各類慈善組織在接受捐贈后，不僅應及時將受贈財產登記造冊，妥善保管，還要給捐贈人創(chuàng)造查閱、復印的條件，便于其行事知情權。

5.廣泛開展橫向的項目交流活動

本次疫情中武漢紅十字會爆出的丑聞，不單在于制度的缺位，更在于制度落實的偏差。對于每一家慈善組織而言，建立其自身的內部管理制度如：項目管理制度、捐贈物資管理制度、財務會計制度等都是其基本工作，在基本工作之外，應多強調對制度內容的理解及落實。同樣是慈善組織，為什么有的慈善組織在捐贈款物的分配上可以做到便民、高效，而有的慈善組織卻只能將捐贈物資長期堆積在倉庫并高高在上讓需求者憑“介紹信”按需領??？為什么有的慈善組織連捐贈口罩數(shù)量和標準都能弄錯，而有的基金會卻能做到每一包泡面的清楚公示？其中很重要的原因之一就是日常制度落實的缺位，而制度的落實又依靠每一個鮮活的個人。因此，開展橫向的交流活動很有必要，在交流中尋找差距，在交流中提升每一個個人的思維認知及行動能力，從而逐漸提高慈善組織的服務水平。

注釋

【1】參見韋祎，《公益慈善團體的財產所有權之辨》，載《法治研究》，2009年第2期。

【2】參見民政部公告第476號 訪問地址：http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202001/20200100023667.shtml