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最近PPP項(xiàng)目在全國(guó)熱火朝天，各種論壇、各種會(huì)議、各種招投標(biāo)項(xiàng)目滿天飛。前幾天，西安發(fā)布了53個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1500億，面向全國(guó)招標(biāo)；昨天，朋友從新疆回來(lái)，說(shuō)今年新疆估計(jì)要推1萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目，中鐵集團(tuán)、中交集團(tuán)等巨無(wú)霸都在搶項(xiàng)目，動(dòng)輒幾百個(gè)億上千億往里面砸。除了這些政府推動(dòng)的大項(xiàng)目，連山溝溝里面的污水處理廠，類似藍(lán)翔技校的中專院校改造也靠上了PPP?？傊?，你方唱罷我登場(chǎng)，全國(guó)人民談PPP，熱鬧的一塌糊涂。那么，PPP到底是什么？

一、什么是“PPP”模式？

PPP這個(gè)概念是個(gè)舶來(lái)品，是Public-Private Partnership的簡(jiǎn)稱，是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的一種模式。PPP最早起源于英國(guó)，搞的好的主要也是英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，在中國(guó)興起也就最近幾年，早些年我們熟悉的BOT\BOO\BOOT等都可以算是PPP模式的一種操作方式。

大陸政府對(duì)PPP的官方定義是：指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。（見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)））

通俗一點(diǎn)講，PPP就是公私合營(yíng)模式。以前，我們搞的是全民所有制經(jīng)濟(jì)，類似路橋、碼頭、機(jī)場(chǎng)、管網(wǎng)、自來(lái)水、供電、供暖等等公共部門，都屬于“關(guān)系國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)命脈”的產(chǎn)業(yè)，只能由政府控制的企業(yè)或事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)，普通老百姓或者外國(guó)資本家是不允許搞的，有錢也不行。

2014年，中央政府覺(jué)得政府多吃多占不合理，不公平，于是提出了萬(wàn)眾創(chuàng)新、萬(wàn)民創(chuàng)業(yè)的口號(hào)，號(hào)稱要“讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，改革創(chuàng)新公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制”，在此種情況下，下發(fā)了國(guó)辦發(fā)2015（42）號(hào)文，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到公共服務(wù)行業(yè)，和人民政府一起投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，給老百姓提供福利。這種政府與社會(huì)資本合作的模式就是所謂的PPP。

二、為什么要推行PPP？

PPP這個(gè)模式已經(jīng)出現(xiàn)很多年了，最早的時(shí)候英國(guó)人在一九八幾年為了在塞文河上建第二座大橋，就開(kāi)始采用PPP模式，由社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)并由政府特許經(jīng)營(yíng)。我們國(guó)家一直提的都是BT或BOT等方式，類似法國(guó)的威立雅水務(wù)公司跟各地政府的合作就是此種方式，直到2014年才從政府文件中正式確認(rèn)PPP方式。為什么以前不提，現(xiàn)在要提呢？

官方給出的推行PPP的理由是以下幾點(diǎn)：

1.為了加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，將政府的管理和監(jiān)督職能與政府具體經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)的微觀職能相區(qū)分，提高政府治理能力；

2.為了打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力；讓廣大企業(yè)特別是中小企業(yè)能夠參與到公共服務(wù)領(lǐng)域的廣闊市場(chǎng)中去。

3.為了提高財(cái)政資金使用效率，完善財(cái)政投入和管理方式，在當(dāng)代和后代人之間公平分擔(dān)公共資金投入。

以上是財(cái)政部、發(fā)改委和人民銀行在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)2015（42）號(hào)）中就PPP實(shí)施的意義提出的官方意見(jiàn)。

是不是覺(jué)得看不懂，覺(jué)得貌似很高大上？不過(guò)，如果透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，國(guó)辦發(fā)42號(hào)文對(duì)于為什么要搞PPP寫了一大篇，其實(shí)中心思想只有兩個(gè)字：缺錢！重要的事情說(shuō)三遍，你沒(méi)看錯(cuò)，政府要搞PPP的本質(zhì)原因在于：沒(méi)錢了。簡(jiǎn)單一點(diǎn)講，以前的時(shí)候鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施都是政府投資拉動(dòng)，中央和地方政府有錢花，所以也不考慮什么社會(huì)資本進(jìn)入，不跟你玩所謂的PPP，即使搞BOT也是財(cái)政擔(dān)保，可是現(xiàn)在，政府沒(méi)錢了，欠債一大堆，但是基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)總不能說(shuō)停就停吧，怎么辦？于是引入了PPP這個(gè)外國(guó)人搞的東西，讓廣大人民群眾把自己的錢投到公共服務(wù)行業(yè)來(lái)，減緩政府的壓力。

截至2015年年底，全國(guó)地方債存量大約15萬(wàn)億，2016年新增5萬(wàn)億，2017年據(jù)估計(jì)可能達(dá)到6萬(wàn)億。這個(gè)還不算中央的赤字。什么概念，2016年全國(guó)財(cái)政收入總額大約16萬(wàn)億，也就是說(shuō)政府不吃不喝，一年收入的錢也還不完欠的債。從社會(huì)整體負(fù)債看，2016年中國(guó)社會(huì)總體債務(wù)率大概為260%，超過(guò)了美國(guó)。其中政府整體債務(wù)率大概為57%，已經(jīng)接近歐盟制定的60%警戒線。但是，由于前幾年狂發(fā)鈔票，廣義貨幣已經(jīng)成了天量，連穆迪等評(píng)級(jí)公司都將中國(guó)的主權(quán)評(píng)級(jí)進(jìn)行了下調(diào)，美元加息又限制人民幣增發(fā)，再像以前一樣靠印錢進(jìn)行投資拉動(dòng)的模式已經(jīng)到頭了，搞不好會(huì)引發(fā)通貨膨脹和人民幣貶值。因此，政府現(xiàn)在欠錢太多，印鈔票條件又不允許，進(jìn)退兩難。

總之，現(xiàn)在政府開(kāi)支太大，財(cái)政增速放緩，但是支出呈加速度增長(zhǎng)，像2008年一樣由政府啟動(dòng)的4萬(wàn)億投資計(jì)劃現(xiàn)在已經(jīng)不能搞了，財(cái)政已經(jīng)很危險(xiǎn)，很多地方政府事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)了，每年的財(cái)政收入扣除剛性支付外連利息都還不起了。所以，政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)，替代政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資角色，于是有了這一輪PPP熱潮。

三、哪些主體在參與PPP？

PPP的參與方主要包括：政府，主要是承擔(dān)公共管理職能，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一方面作為行政管理者承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)；另一方面作為社會(huì)資本的合作方共同開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目。政府一般授權(quán)其下屬機(jī)構(gòu)或控制的國(guó)有企業(yè)作為簽約主體與社會(huì)資本合作。

社會(huì)資本方：即與政府合作參與PPP的投資人，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和其他投資主體。但是，根據(jù)財(cái)政部2014年11月的操作指南，本級(jí)政府融資平臺(tái)公司和控股的國(guó)有企業(yè)，不能作為社會(huì)資本投資。2015年發(fā)改委進(jìn)一步指出，如上述企業(yè)不再承擔(dān)政府融資功能并已經(jīng)全部處置完地方債務(wù)的情況下，可以參與PPP項(xiàng)目。

其他服務(wù)商：包括勘察、設(shè)計(jì)、施工服務(wù)商、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司、法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)等服務(wù)商。

四、PPP項(xiàng)目的規(guī)模和參與的障礙？

PPP這塊蛋糕到底有多大？截至2017年五月，財(cái)政部公布的PPP項(xiàng)目達(dá)到12000個(gè)，總金額約16萬(wàn)億元人民幣。2016年實(shí)際成交PPP項(xiàng)目1401個(gè)，成交金額2.35萬(wàn)億。據(jù)估計(jì)，隨著一帶一路政策的推進(jìn)，PPP項(xiàng)目總投資將超過(guò)20萬(wàn)億。

據(jù)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)和各省（直轄市）政府采購(gòu)網(wǎng)上公布的PPP項(xiàng)目成交信息，2016年共成交了2.35萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目。其中，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立中標(biāo)人或牽頭中標(biāo)人中標(biāo)的項(xiàng)目總金額超過(guò)1.7萬(wàn)億元，占比約74%（其中國(guó)有非上市公司占46%，國(guó)有上市企業(yè)占28%）。民營(yíng)企業(yè)作為獨(dú)立中標(biāo)人和作為牽頭中標(biāo)人中標(biāo)的PPP項(xiàng)目總金額為6223億，占比約26%。其中非上市民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)約3800億元，上市民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)約2300億元。民營(yíng)企業(yè)牽頭實(shí)施的PPP項(xiàng)目在2016年度斬獲的PPP項(xiàng)目總規(guī)模不及國(guó)有企業(yè)的1/3。（數(shù)據(jù)來(lái)自于龍?jiān)巧虾Ｍ顿Y公司統(tǒng)計(jì)）

從投資金額來(lái)看，民營(yíng)非上市公司中標(biāo)597個(gè)項(xiàng)目，總金額3800億元，平均投資額為6.37億元；民營(yíng)上市公司中標(biāo)127個(gè)，平均投資額18.5億元；國(guó)有上市公司中標(biāo)93個(gè)，平均投資額70.09億元；國(guó)有非上市公司中標(biāo)584個(gè)，平均投資額18.5億元。

從以上數(shù)據(jù)來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)參與項(xiàng)目投標(biāo)并中標(biāo)的項(xiàng)目數(shù)基本一致，但是投資金額相差巨大。民營(yíng)非上市公司與國(guó)有非上市公司的單個(gè)項(xiàng)目投資額相差近3倍；與上市國(guó)有企業(yè)相差10倍以上。

因此，盡管民營(yíng)企業(yè)參與PPP的熱情高漲，但是目前，PPP領(lǐng)域仍然是國(guó)有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，大型地鐵建設(shè)、公路管網(wǎng)施工與改造、市政工程改造等資金需求較大的項(xiàng)目基本上是國(guó)企獨(dú)大，民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有參與機(jī)會(huì)。如中國(guó)鐵建在新疆參與的公路建設(shè)項(xiàng)目，投資超過(guò)1000億，中交集團(tuán)投資超過(guò)600億元；西安市公布的地鐵項(xiàng)目，投資金額170億元；葛洲壩集團(tuán)的PPP項(xiàng)目估計(jì)超過(guò)3000億元。

為什么民營(yíng)企業(yè)難以參與大型項(xiàng)目PPP，不僅是錢的問(wèn)題，而是現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目存在很多障礙：

1.投資、回報(bào)周期太長(zhǎng)一般的PPP項(xiàng)目建設(shè)周期在三到五年，運(yùn)營(yíng)周期在15年到30年。而中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)平均壽命是5年。一個(gè)PPP項(xiàng)目很可能需要兩代人的時(shí)間才能全部運(yùn)營(yíng)完畢移交政府。30年的時(shí)間，企業(yè)老板說(shuō)不定都嗝屁了，哪能保證項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)？

2.投資回報(bào)率太低。由于PPP項(xiàng)目的公共屬性，因此，政府在利潤(rùn)測(cè)算時(shí)會(huì)控制利潤(rùn)率，一般中位數(shù)在7-8%的樣子。如果經(jīng)營(yíng)不好，很可能會(huì)虧損。一個(gè)項(xiàng)目成本回收時(shí)間在13年左右，真正掙錢的是剩余的許可期限。但是，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，銀行融資的利率都已經(jīng)超過(guò)了6%,如此低的回報(bào)率是無(wú)法忍受的。更有甚者，新疆喀什的公路PPP項(xiàng)目招標(biāo)的回報(bào)率只有5.5%，還不如去存余額寶！

3.資金需求量太大。一般PPP項(xiàng)目注冊(cè)資金大概為總投資額的20-30%，剩余資金需要從金融機(jī)構(gòu)或其他合作方通過(guò)股權(quán)或債權(quán)方式融資。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)的信用和融資能力而言，民營(yíng)企業(yè)融資渠道少、融資能力差，很難獲得大型項(xiàng)目所需要的資金。

4.風(fēng)險(xiǎn)不可控。PPP項(xiàng)目除了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)如資金風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之外，還有不可控的政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而每一次風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生都可能葬送整個(gè)項(xiàng)目。民營(yíng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較差，因此，輕易不敢進(jìn)入PPP領(lǐng)域。

在未來(lái)PPP浪潮中，這種情況依然不會(huì)得到改變，大中型項(xiàng)目都是國(guó)有企業(yè)的天下，小型、盈利能力比較強(qiáng)的項(xiàng)目成為民營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)奪的主要戰(zhàn)場(chǎng)。

五、PPP項(xiàng)目收入來(lái)源

社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目最終是為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、長(zhǎng)久的盈利。根據(jù)目前的實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目有三種收入方式：

1.政府付費(fèi)。

由當(dāng)?shù)卣鲥X購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)品，主要針對(duì)市場(chǎng)化程度不高的一些非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。政府付費(fèi)也有多種方式，包括按照項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)，如學(xué)校、醫(yī)院、場(chǎng)館等，只要項(xiàng)目方提供了符合要求的設(shè)施，則就應(yīng)當(dāng)支付費(fèi)用；按照用量付費(fèi)，如污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目；按照績(jī)效付費(fèi)，即政府約定一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，按照服務(wù)質(zhì)量核定費(fèi)用，如澳大利亞監(jiān)獄PPP項(xiàng)目，就有一項(xiàng)考核指標(biāo)是犯人的重新犯罪率。

2.使用者付費(fèi)。由最終消費(fèi)者購(gòu)買服務(wù)或產(chǎn)品，主要針對(duì)市場(chǎng)化程度比較高，能夠直接向最終用戶收費(fèi)的項(xiàng)目。這一類項(xiàng)目也是目前企業(yè)參與最積極的項(xiàng)目。如公路、橋梁、水務(wù)、電力、地鐵等等項(xiàng)目。

3.政府補(bǔ)助。由PPP項(xiàng)目公司直接向消費(fèi)者收費(fèi)，如收費(fèi)金額不足以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本的，由政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。政府的補(bǔ)助一部分是在建設(shè)施工中進(jìn)行補(bǔ)助，主要是提供財(cái)政資金支持；一種方式是在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中進(jìn)行補(bǔ)貼，主要根據(jù)運(yùn)營(yíng)資金缺口進(jìn)行補(bǔ)助。此外，政府還可以通過(guò)土地、貸款、權(quán)益、周邊項(xiàng)目收益等方式給與補(bǔ)助。目前，由于國(guó)家已經(jīng)禁止政府給與PPP項(xiàng)目財(cái)政擔(dān)保，大部分項(xiàng)目都是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的扶持，以至于出現(xiàn)了很多偽PPP項(xiàng)目，對(duì)各種不符合PPP要求的項(xiàng)目給與財(cái)政補(bǔ)貼，套取財(cái)政資金。

六、結(jié)語(yǔ)

這一輪的PPP熱潮走向如何無(wú)法評(píng)估，政府職能轉(zhuǎn)變，需要輕裝上陣，因此，將原由政府承擔(dān)的融資和擔(dān)保責(zé)任轉(zhuǎn)移給PPP主體，引入社會(huì)資本維護(hù)公共產(chǎn)品，主要是基于財(cái)政考量。但是，對(duì)于參與PPP的企業(yè)而言，一招不慎，萬(wàn)劫不復(fù)！最典型的就是杭州灣大橋PPP項(xiàng)目，參與的17家民營(yíng)企業(yè)先后全部退出，由寧波地方國(guó)企接盤，項(xiàng)目自2003年開(kāi)工到現(xiàn)在14年了，都未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的收益和成本回收。

這一輪熱潮，也讓我想起了10幾年前的城中村改造，當(dāng)時(shí)一窩蜂的往里面擠，政府也是成立了專門的城改辦公室進(jìn)行管控?；仡^來(lái)看，有成績(jī)，但是對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)講卻是一地雞毛，當(dāng)年參與改造的風(fēng)云人物，中登集團(tuán)舉步維艱，江林地產(chǎn)瀕臨破產(chǎn)，天朗被融創(chuàng)收購(gòu)，參與大明宮改造的開(kāi)發(fā)公司的老板甚至跳樓自殺，還有無(wú)數(shù)的小開(kāi)發(fā)商爛尾至今。

還是巴菲特說(shuō)的好，只有退潮的時(shí)候才能看到誰(shuí)在裸泳！