自原銀監(jiān)會（現(xiàn)銀保監(jiān)會）2006年10月頒布實施《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》（以下簡稱《合規(guī)指引》）以來，原保監(jiān)會、證券業(yè)協(xié)會相繼頒布實施了保險業(yè)、證券業(yè)合規(guī)管理指引。尤其是國務院國資委于2018年頒布實施了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》，銀保監(jiān)會于2019年1月頒布實施了《關于加強中資商業(yè)銀行境外機構合規(guī)管理長效機制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著企業(yè)合規(guī)管理進入到一個全新的發(fā)展階段。值此紀念國家法治建設四十周年之際，特從商業(yè)銀行的視角，對合規(guī)管理的歷史與現(xiàn)狀、發(fā)展與挑戰(zhàn)進行梳理，以促進銀行業(yè)發(fā)展的長治久安。

商業(yè)銀行合規(guī)管理的發(fā)展脈絡

盡管中資商業(yè)銀行多年來一直重視“依法合規(guī)”經(jīng)營，比如1995年版的《商業(yè)銀行法》第八條強調“商業(yè)銀行開展業(yè)務，應當遵循法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益”。但從風險管理角度而言，合規(guī)管理卻是個舶來品。2005年4月，巴塞爾銀行監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《合規(guī)與銀行內部合規(guī)部門》（以下簡稱《合規(guī)部門》），將“合規(guī)風險”視為一種單獨的風險類別，并將其作為銀行內部一項核心風險管理活動。

該文件首次提到銀行業(yè)存在“合規(guī)風險”，即銀行因未能遵循法律、監(jiān)管規(guī)定、規(guī)則、自律性組織制定的有關準則，以及適用于銀行自身業(yè)務活動的行為準則而可能遭受法律制裁或監(jiān)管處罰、重大財務損失或聲譽損失的風險。合規(guī)法律、規(guī)則和準則通常涉及如下內容：遵守適當?shù)氖袌鲂袨闇蕜t，管理利益沖突，公平對待消費者，確保客戶咨詢的適宜性等。同時，還特別包括一些特定領域，如反洗錢和反恐怖融資，也可能擴展至與銀行產(chǎn)品結構或客戶咨詢相關的稅收方面的法律。如果一家銀行故意參與客戶用以規(guī)避監(jiān)管或財務報告要求、逃避納稅義務等的交易或為其違法行為提供便利，該銀行將面臨嚴重的合規(guī)風險。此外，該文件指出，合規(guī)法律、規(guī)則和準則有多種淵源，包括立法機構和監(jiān)管機構發(fā)布的基本的法律、規(guī)則和準則；市場慣例；行業(yè)協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)則以及適用于銀行職員的內部行為準則等?；谏鲜隼碛桑弦?guī)法律、規(guī)則和準則不僅包括那些具有法律約束力的文件，還包括更廣義的誠實守信和道德行為的準則。

在原銀監(jiān)會頒布《合規(guī)指引》之前，原上海銀監(jiān)局根據(jù)《合規(guī)部門》確定的原則，在充分調研的基礎上，于2005年9月頒布實施了《上海銀行業(yè)金融機構合規(guī)風險管理機制建設的指導意見》（已失效），并在上海銀行業(yè)先行先試。該文件提出合規(guī)風險管理機制的概念，包括銀行有效識別合規(guī)風險，主動避免違規(guī)事件發(fā)生，主動采取各項糾正措施和適當?shù)膽徒浯胧?，持續(xù)修訂相關制度及詳盡描述具體做法的崗位手冊，有效管理合規(guī)風險的周而復始的循環(huán)過程。有效的合規(guī)風險管理機制是銀行構建全面風險管理體系的基礎，是構建有效內部控制機制的基礎和核心，是銀行安全穩(wěn)健運行的重要基礎。該機制更加說明合規(guī)具有銀行風險管理的典型特征，并將其視為全面風險管理的有效組成部分。遺憾的是，原銀監(jiān)會2016年頒布實施的《銀行業(yè)金融機構全面風險管理指引》第三條中，未將合規(guī)風險明確包括在內。作者認為，因為合規(guī)是核心風險管理活動，所以無須明確列舉。

從中資銀行合規(guī)管理發(fā)展脈絡看，從2005年至今，原銀監(jiān)會先后經(jīng)歷了三任主席，我們借此可以將銀行合規(guī)管理大致分為三個階段。

劉明康主席在任期間，銀行合規(guī)管理從無到有，重在職能健全。他在2006年第二屆合規(guī)年會上，對銀行業(yè)合規(guī)管理開了“四劑藥方”。第一，銀行從業(yè)人員要有很好的職業(yè)操守。銀行業(yè)金融機構高層一定要確立最高標準的職業(yè)操守和價值準則，管理層要率先垂范，防止經(jīng)營活動中的賄賂腐敗行為、自我交易和其他不道德行為和非法行為。第二，銀行業(yè)金融機構要建立誠信舉報機制。建立誠信舉報機制，就是要讓那些不守規(guī)矩、不講誠信的人有一種外在的壓力，讓他們知道還有一雙雙眼睛在盯著，促使他們在思想上時刻牢記、行為上處處體現(xiàn)銀行業(yè)金融機構最高標準的職業(yè)操守。第三，銀行業(yè)金融機構要建立正向激勵機制。采用平衡計分卡方法實施績效考核，對業(yè)務指標完成好的給予加分，合規(guī)管理做得不好的給予減分，報告重大合規(guī)風險有功者給予獎勵。第四，合規(guī)管理要有適當?shù)馁Y源。所謂合規(guī)從高層做起，一層意思是銀行業(yè)金融機構高層領導的所作所為首先要合規(guī)，另一層意思就是要求高層領導一定要重視合規(guī)管理，配備合適的合規(guī)管理人員，合規(guī)管理的職能要細化。

尚福林主席在任期間，突出強調合規(guī)與內控職能的有效整合。在2016年7月召開的中資銀行合規(guī)管理座談會上，他提出銀行合規(guī)管理在未來工作中要實現(xiàn)三個重要轉變，即將短期問題整改轉化為長效機制建設、將事后補救轉化為事前防控、將外部合規(guī)要求轉化為內部管理動力。不僅如此，“強化重點環(huán)節(jié)合規(guī)管理，緊盯關鍵制度、關鍵崗位、關鍵人員，緊盯內控合規(guī)薄弱環(huán)節(jié)?！?/p>

郭樹清主席上任以來，正好面臨銀行業(yè)的強監(jiān)管和亂象治理，全面合規(guī)管理提上日程?！吨笇б庖姟繁M管主要針對的是中資銀行的境外機構，但合規(guī)管理長效機制建設是其重心，也是對近年來銀行境內外機構重大違規(guī)事件不斷、亂象叢生的監(jiān)管遏制。合規(guī)管理長效機制的落地在于“六位一體”，即合規(guī)責任機制、合規(guī)管控機制、合規(guī)履職機制、合規(guī)保障機制、監(jiān)管溝通機制以及跨境監(jiān)管機制。

從銀行合規(guī)管理的發(fā)展脈絡，我們不難看出合規(guī)作為銀行內部核心管理活動的必要性。但遺憾的是，銀行業(yè)并未實現(xiàn)當初所預期的通過合規(guī)管理防范重大案件和違規(guī)行為，這不得不令人深刻反思。

商業(yè)銀行合規(guī)管理的問題與挑戰(zhàn)

合規(guī)管理未實現(xiàn)當初預期的原因有很多，其中一個重要原因與我國的金融法治完善程度密切相關。根據(jù)前述《合規(guī)部門》對合規(guī)的定義，合規(guī)與法律法規(guī)密不可分，其英文Compliance本身即具有遵守、一致等含義。顧名思義，合規(guī)的前提是要有一套“良規(guī)”，否則銀行對規(guī)的執(zhí)行很難有效、徹底。盡管良規(guī)的標準有很多，但至少及時的立改廢，以及內容“確定性”、前后“一致性”、條款“可執(zhí)行性”等應是其基本特征。黑格爾在《法哲學原理》中有一句名言“法律規(guī)定得越明確，其條文就越容易切實地實行”，說的就是這個道理。

作為一名從事銀行合規(guī)管理十余年的工作者，本人深感合規(guī)管理中“良劣并存”之怪現(xiàn)狀，其典型表現(xiàn)為“雜亂無序”“多頭管理”“新舊并存”“層層加碼”“不懂裝懂”，其最終結果就是“劣規(guī)驅逐良規(guī)”。

比如，在這兩年的亂象治理中，有的監(jiān)管人員還在拿20世紀90年代頒布的《貸款通則》和《金融違法行為處罰辦法》說事。中國已改革開放40周年，如果以20年前頒布的規(guī)則來規(guī)范今日銀行業(yè)的經(jīng)營活動，估計100%都是“亂象”。即使2010年左右相繼通過的“三辦法一指引”，目前也已頒布實施近10年，還掛著“暫行”的帽子，目前依然被稱為貸款“新”規(guī)。

再比如，2018年被高度重視并由中央深改委審議通過的資管新規(guī)，其正式名稱為《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，算“規(guī)”嗎？“百度知道”說，“指導意見”屬于行政指導行為，不屬于行政法規(guī)，該行為不具有強制執(zhí)行力，不直接產(chǎn)生法律后果……。本人也認為，既然被冠以“指導意見”，其確定性、約束性明顯要打折扣，但其表述中包括了88個“應”或“應當”，46個“不得”，尤其包含了對剛性兌付等行為的“懲處”條款，其背后邏輯有些費解。馬后炮認為，如果將“指導意見”升格為“條例”，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會再據(jù)此制定實施細則，其法律效果或許大有改觀。

此外，我國目前的監(jiān)管體制是按銀行的出身不同分部門監(jiān)管，導致相關監(jiān)管政策不協(xié)調、不一致，有的甚至層層加碼。截至2018年底，我國已有4588家銀行業(yè)金融機構，數(shù)量較多的為134家城市商業(yè)銀行、1427家農(nóng)村商業(yè)銀行、1616家村鎮(zhèn)銀行。從法理上來說，除了村鎮(zhèn)銀行之外，其余各類銀行均是按照《商業(yè)銀行法》規(guī)定設立和運作，性質上均屬于股份制商業(yè)銀行，不能因為城市商業(yè)銀行前身是城市信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行前身是農(nóng)村信用社而有差異化規(guī)定。從監(jiān)管實踐看，大型銀行享有所有監(jiān)管政策紅利，中小銀行尤其是農(nóng)村商業(yè)銀行被層層套上“緊箍咒”，銀監(jiān)發(fā)〔2009〕107號文、銀監(jiān)合(2014)11號文、銀監(jiān)農(nóng)金[2018]12號文、銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕5號文等即是如此。從西方發(fā)達國家實踐看，對銀行的分類監(jiān)管更多是看其規(guī)模、業(yè)務性質和壓力測試結果，而不是看其出身。法律面前不僅要人人平等，還要“銀銀平等”。

商業(yè)銀行合規(guī)管理之路在何方

我國銀行業(yè)合規(guī)管理之路漫漫長，其原因之一在于我國金融法治建設非朝夕之事，而合規(guī)管理與金融法治如影隨形，相輔相成。

如前所述，銀行合規(guī)管理已進入全面合規(guī)階段，合規(guī)長效機制建設刻不容緩。全面合規(guī)管理內涵豐富，至少包括如下內容：遵守所有層級的法律和規(guī)范；遵守各部門法領域的法律和規(guī)范；遵守不同國家和地區(qū)的管轄法律和規(guī)范；各層級公司和部門全合規(guī)；各經(jīng)營管理領域全合規(guī)；全面合規(guī)風險管理；企業(yè)全員合規(guī)與企業(yè)合規(guī)文化；大合規(guī)組織；全面合規(guī)管理體系等等。

古希臘智者克里克勒最早提出法律有良惡之分，并將良法的確認標準歸之于自然法。柏拉圖對此予以進一步發(fā)揮，他在《曼諾篇》中區(qū)別了“法”與“法律”的概念，指出“法”是理性的安排，它所尋求的是對理念的揭示，它是一體良善的決斷。倘若公眾的判斷是惡的，它就不能稱之以“法”，而“法律”則出現(xiàn)在以國家公開判決形式進行的社會審判中。本人絕無意對現(xiàn)行法律進行良惡區(qū)分，但良劣之別還是較為普遍存在。

黨的十八大提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新的16字方針，取代了以往的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，標志著我國社會主義法治建設進入一個嶄新階段。在新的16字方針中，“科學立法”是法治建設的前提，各級立法機構必須恪守以民為本、立法為民的理念，將公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，對反映經(jīng)濟金融改革的法律、法規(guī)及時進行立改廢。

就銀行合規(guī)的微觀層面而言，“科學立法”意為著以下要點：一是“規(guī)”的層次要科學，監(jiān)管機構（財政、央行、銀保監(jiān)、證監(jiān)、外管、物價等）應嚴格遵循《立法法》的規(guī)定，科學設定“規(guī)”的層次，盡快制定或修訂嚴重落后時代的規(guī)章，確保相互間的一致性，避免出現(xiàn)“此前發(fā)布的規(guī)定與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準”等類似表述。尤其是應盡快給《貸款通則》一個說法。從中國人民銀行和銀保監(jiān)會的有效規(guī)范性文件目錄里，均找不到《貸款通則》的身影，但迄今也沒有任何一個部門說該文件已廢止。揪心的是，除了銀行對其“不得不從”，近兩年在一些法院的判決書中也能發(fā)現(xiàn)其被引用。此前聽說中國人民銀行擬將《貸款通則》修訂升格為《貸款人條例》，但愿能盡快實現(xiàn)。二是“規(guī)”的表述要科學，盡量不產(chǎn)生歧義。比如，銀行業(yè)的非標業(yè)務在亂象治理中成了“洪水猛獸”，原因之一在于銀監(jiān)發(fā)[2013]8號“商業(yè)銀行應比照自營貸款管理流程，對非標準化債權資產(chǎn)投資進行投前盡職調查、風險審查和投后風險管理”中“比照”一詞的理解。有的銀行認為，既然是“比照”，而不是“按照”或“遵照”，就在用途等方面有一定的“擦邊球”可打，加之前幾年的“寬監(jiān)管”，終于一發(fā)而難以收拾。三是“規(guī)”的執(zhí)行要科學，不能搞運動式監(jiān)管、差別化監(jiān)管、加碼式監(jiān)管，更不能出現(xiàn)對同一業(yè)務問題，因為監(jiān)管分工不同，在甲銀行算違規(guī)，乙銀行卻依然我行我素。

此外，2008年金融危機后，西方發(fā)達國家對金融法治狀況進行了深刻反思，在金融監(jiān)管領域的表現(xiàn)就是對原則性監(jiān)管的探索與推進。比如根據(jù)英國金融服務管理局的解釋，原則性監(jiān)管更多地依賴于原則并以結果為導向，以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達到的目標，并較少依賴于具體的規(guī)則。通過修訂監(jiān)管手冊以及其他相關文件，持續(xù)進行原則和規(guī)則之間的不斷平衡。很顯然，在原則性監(jiān)管的框架下，銀行面對的就不是不斷“打補丁”、甚至相互抵觸的規(guī)則，其合規(guī)管理的有效性就會相對增強。比如，英國實行的公平對待消費者項目就是原則監(jiān)管性監(jiān)管的應用，他們強調公平對待消費者這個結果，不對廣告形式、傭金的水平及使用或其他具體指標進行限制，銀行管理層在實現(xiàn)上述目標方面具有較大的自由度，同時也負更大的責任。

與原則性監(jiān)管相對應的就是規(guī)制性監(jiān)管，它是以既有的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)章為依據(jù)，運用常規(guī)的方法對銀行實施的監(jiān)管。由于“規(guī)”永遠趕不上時代的變化，這種監(jiān)管方式明顯具有滯后性、被動性、強制性等特點，屬于一種靜態(tài)監(jiān)管。我國無疑屬于規(guī)制性監(jiān)管。從發(fā)展趨勢看，應逐步借鑒原則性監(jiān)管的相關理念，改進“規(guī)”的制定方式和表現(xiàn)形式。

總之，我國已改革開放四十周年，法治建設取得重大進步，今日之銀行業(yè)早已不再是財政的“出納”。銀行業(yè)要“回歸本源”，重點在于強化對實體經(jīng)濟的支持，而絕不意為著要回到計劃經(jīng)濟時代。在此過程中，合規(guī)管理的地位將持續(xù)凸顯。古人云，不知禍起蕭墻內，虛筑防胡萬里城。商業(yè)銀行唯有強化合規(guī)管理，才能真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，避免被國外“好戰(zhàn)”分子無故挑起事端。