治理腐敗的能力及成效是衡量一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。黨的十八大以來(lái)，基于“腐敗是我們黨的最大威脅”以及“這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)”的共識(shí)，我國(guó)開(kāi)啟了反腐敗與廉政建設(shè)的新征程。2017 年，黨的十九大報(bào)告提出要“以零容忍態(tài)度懲治腐敗”；2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步將反腐敗工作提升到國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的高度；2020 年1 月，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上，提出一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗斗爭(zhēng)的基本方針，也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略。事實(shí)上，不論是“零容忍”，還是“腐敗治理”，客觀上都要求科學(xué)測(cè)量及評(píng)價(jià)反腐敗成效。毫無(wú)疑問(wèn)，這既是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，也是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)難題。由于存在所謂的“腐敗傳說(shuō)”［1］，并且涉及強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向與復(fù)雜的技術(shù)體系，新時(shí)代反腐敗與廉政建設(shè)呼吁理論創(chuàng)新，或者說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求以新的理念和視角重構(gòu)腐敗治理的分析框架。

一、問(wèn)題與文獻(xiàn)：腐敗治理呼吁理論理念創(chuàng)新

（一）問(wèn)題的提出

作為一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，腐敗被視為“人與人之間的小規(guī)模合作”，但這種合作模式扭曲及破壞了更大規(guī)模的社會(huì)合作，危及政權(quán)的合法性及穩(wěn)定性。正因?yàn)槿绱?，腐敗?wèn)題是世界各國(guó)共同面對(duì)的棘手難題，反腐敗與腐敗治理在全球治理體系中居于特殊地位，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，受制于文化傳統(tǒng)、制度體制、發(fā)展階段和國(guó)民特質(zhì)等因素的影響，反腐敗與腐敗治理充滿挑戰(zhàn)。

我國(guó)的情況亦不例外。審視十幾年來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗的歷程，呈現(xiàn)兩個(gè)明顯的特征：一是懲治力度不斷強(qiáng)化。2016 年，十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)工作報(bào)告顯示，過(guò)去五年間，全國(guó)共立案省軍級(jí)以上干部440 人，其中，中央委員、候補(bǔ)委員43 人，中紀(jì)委委員9 人，廳局級(jí)干部8，900 余人，處分縣級(jí)干部6.3 萬(wàn)人。腐敗控制指數(shù)2006 年為-0.510，2016 年為-0.253，變化明顯。2016 年以后，職務(wù)犯罪仍呈上升趨勢(shì)，“小官大貪”和基層“微腐敗”問(wèn)題凸顯，但省部級(jí)干部腐敗比率逐年降低。二是公眾對(duì)政府廉潔觀感進(jìn)步不大。據(jù)透明國(guó)際（Transparency International）發(fā)布的腐敗印象指數(shù)顯示，我國(guó)清廉指數(shù)2006 年為3.3，2016 年為4.0，其全球排名2017 年為第77 位，2018 年為第87 位，2019 年為第80 位①。同時(shí)，自2007 年開(kāi)始，我們每年在廣東省開(kāi)展了大樣本抽樣調(diào)查，結(jié)果表明，公眾對(duì)政府廉潔滿意度2006 年為4.93（十分制，下同），2016 年為5.51［2］。簡(jiǎn)言之，十幾年間不斷強(qiáng)化的反腐敗努力與政府廉潔觀感及廉政指數(shù)存在落差。

這種落差現(xiàn)象耐人尋味。在學(xué)理上，反腐敗及腐敗治理繞不開(kāi)兩個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題：一是為什么要反腐敗，即反腐敗追求的目的以及與政府廉潔滿意度的關(guān)系。腐敗摧毀政權(quán)的合法性與合理性，背后指向社會(huì)系統(tǒng)對(duì)政治權(quán)力的認(rèn)可，即政治信任。轉(zhuǎn)換為可觀察的視角，可視為公眾對(duì)政府的滿意度，包括對(duì)政府廉潔的滿意度。二是反腐敗度量，即以何種概念及體系來(lái)綜合評(píng)價(jià)反腐敗作為。顯然，不論是學(xué)術(shù)討論，還是現(xiàn)實(shí)需求，不論是詮釋腐敗現(xiàn)象及其影響，還是探討遏制腐敗及腐敗治理的路徑與對(duì)策，時(shí)代呼吁理論創(chuàng)新。

反思上述現(xiàn)象，本文嘗試借鑒政府績(jī)效及其評(píng)價(jià)的理念，提出及詮釋反腐敗績(jī)效概念，作為腐敗治理新的觀測(cè)體系。從評(píng)價(jià)的視角，反腐敗績(jī)效是對(duì)腐敗治理的綜合衡量，既指向投入、過(guò)程與產(chǎn)出（三者可視為力度），又指向效果。從反腐敗力度到反腐敗績(jī)效是腐敗治理的必然路徑，基于“民心是最大的政治，正義是最強(qiáng)的力量”［3］，反腐敗績(jī)效旨在重構(gòu)腐敗治理體系，夯實(shí)治理目標(biāo)，以貫穿公眾廉政信任為內(nèi)在邏輯，凸現(xiàn)政府廉潔滿意度，換言之，將反腐敗成果轉(zhuǎn)化為公眾正面評(píng)價(jià)，進(jìn)而強(qiáng)化黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

對(duì)腐敗問(wèn)題的研究涉及多學(xué)科領(lǐng)域，是現(xiàn)代國(guó)家治理研究體系不可或缺的組成部分。腐敗是“陽(yáng)光背后的交易”，具有非公開(kāi)性及不確定性，因此，度量腐敗及反腐敗并非易事。針對(duì)反腐敗目的及反腐敗評(píng)價(jià)，學(xué)界已有較深入的研究。

1.反腐敗目的是腐敗治理的核心問(wèn)題?！案瘮±速M(fèi)了一個(gè)國(guó)家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”［4］，因?yàn)椤案瘮≈苯佑绊懥松鐣?huì)契約的有效性，改變了政府和民眾關(guān)系的實(shí)質(zhì)”［5］。從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景出發(fā)，Muthukrishna 等人將腐敗現(xiàn)象納入經(jīng)典的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為博弈理論框架中，認(rèn)為“人類(lèi)整體作為生物和社會(huì)動(dòng)物的歷史影響著我們的內(nèi)心演化傾向，腐敗行為在很大程度上是不可避免的”［6］。由此，反腐敗的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是將腐敗降到最低點(diǎn)，但如何衡量“最低點(diǎn)”卻充斥爭(zhēng)論。不過(guò)，基于我國(guó)的社會(huì)制度，毫無(wú)疑問(wèn)，一切反腐敗的努力均要求“反腐敗的成果要轉(zhuǎn)化為人民群眾能夠感受到的社會(huì)正義”［7］。

2.主觀評(píng)價(jià)是反腐敗評(píng)價(jià)的主要方式。在國(guó)外，“商業(yè)國(guó)際指數(shù)”“腐敗感知指數(shù)”“腐敗控制指數(shù)”等均采用主觀評(píng)價(jià)方法來(lái)衡量腐敗的程度，一般通過(guò)問(wèn)卷等方式反映商人、學(xué)者及風(fēng)險(xiǎn)分析人員對(duì)腐敗狀況的感受。在國(guó)內(nèi)，倪星和郜琳將廉政工作績(jī)效指數(shù)劃分為腐敗控制指數(shù)和腐敗感知指數(shù)［8］。針對(duì)公眾腐敗感知的主要影響因素，學(xué)界認(rèn)為：一是公眾自身的腐敗經(jīng)歷。研究顯示，行賄經(jīng)歷和被索賄均與公眾清廉感知之間存在顯著的負(fù)相關(guān)［9］。二是當(dāng)期反腐敗力度。加大反腐敗力度在短期內(nèi)反而導(dǎo)致公眾腐敗感知水平有所增加［10］。三是小道消息。在信息不透明不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境中，小道消息顯著增加公眾對(duì)腐敗的感知度［11］。

3.腐敗治理在于構(gòu)建有效的約束體系和機(jī)制。杰瑞米·波普認(rèn)為，反腐敗在本質(zhì)上是一個(gè)制度建設(shè)過(guò)程，即建立國(guó)家廉政體系的過(guò)程，包括構(gòu)建反腐敗評(píng)價(jià)體系。從歷史的角度看，腐敗治理大體可分為兩種模式：一是“人治”，即基于“君主”理念的制度安排及古典政治實(shí)踐；二是“法治”，即基于“民主”理念的制度安排及現(xiàn)代政治實(shí)踐［12］。與此同時(shí)，學(xué)界亦有人使用反腐敗績(jī)效概念。袁峰認(rèn)為，反腐敗績(jī)效應(yīng)包括預(yù)防腐敗績(jī)效、懲治腐敗績(jī)效和控制腐敗績(jī)效，在腐敗治理中，公眾滿意度應(yīng)成為反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)［13］。倪星和張軍認(rèn)為，公眾反腐敗意愿受政府反腐敗績(jī)效投入產(chǎn)出的影響［14］。在上述少量出現(xiàn)“反腐敗績(jī)效”概念的文獻(xiàn)中，并未對(duì)概念內(nèi)涵進(jìn)行界定，涉及的“績(jī)效”與成效、力度、政府作為等概念內(nèi)涵相近，換言之，與政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的績(jī)效概念內(nèi)涵存在明顯差異。

二、實(shí)證研究：反腐敗力度與政府廉潔滿意度存在落差

實(shí)證是對(duì)理論邏輯的最好詮釋。在描述、度量和詮釋反腐敗的理論體系中，反腐敗力度、反腐敗成效等概念被廣泛使用，這些概念的解釋力取決于實(shí)證檢驗(yàn)。基于此種思路，依據(jù)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)規(guī)范，以全過(guò)程為視角，我們將反腐敗視為黨委和政府的一項(xiàng)管理活動(dòng)，按照投入、過(guò)程、產(chǎn)出和影響建立集主客觀指標(biāo)于一體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)，利用2007—2017 年在廣東省開(kāi)展的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，探究反腐敗力度與政府廉潔滿意度的量化關(guān)系①。需要說(shuō)明的是，廣東省作為率先改革開(kāi)放的省份，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)已步入中等發(fā)展階段，廣東省在發(fā)展過(guò)程中所面臨的各種問(wèn)題在全國(guó)具有前瞻性；廣東省社會(huì)開(kāi)放度較高，政府主導(dǎo)的多元治理主體初步成型，公眾參與社會(huì)治理較為廣泛和相對(duì)理性。我國(guó)是單一制國(guó)家，針對(duì)廣東省的研究也具有適應(yīng)性。

（一）實(shí)證結(jié)果

1.選取產(chǎn)出維度的核心指標(biāo)——立案查處查辦案件數(shù)與政府廉潔滿意度進(jìn)行比較。2006 年，廣東省立案查處查辦案件數(shù)為3，742 件，2016 年達(dá)到17，351 件，增長(zhǎng)363.7%。同期，公眾對(duì)政府廉潔滿意度，2006 年為4.80，2016 年上升至5.65，增幅為17.71%。顯然，二者的變化頻率差異明顯。換言之，反腐敗產(chǎn)出增長(zhǎng)迅速，政府廉潔滿意度也相應(yīng)提升，見(jiàn)圖1。

圖1 2006—2016 年廣東省立案查處查辦案件數(shù)和滿意度

2.進(jìn)一步檢驗(yàn)結(jié)果表明，反腐敗績(jī)效與政府廉潔、政府總體表現(xiàn)、政務(wù)公開(kāi)、執(zhí)法公正等4 項(xiàng)滿意度之間均無(wú)顯著相關(guān)關(guān)系。針對(duì)反腐敗投入，紀(jì)監(jiān)干部總?cè)藬?shù)、紀(jì)監(jiān)部門(mén)年度預(yù)算、紀(jì)委書(shū)記體制內(nèi)排名與政府廉潔等4 項(xiàng)滿意度均未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。同時(shí)，針對(duì)反腐敗過(guò)程、產(chǎn)出指標(biāo)，僅挽回經(jīng)濟(jì)損失總額指標(biāo)與政務(wù)公開(kāi)滿意度存在顯著相關(guān)關(guān)系，其他與4 項(xiàng)滿意度均為弱相關(guān)。換言之，反腐敗績(jī)效越高，公眾對(duì)政府廉潔滿意度評(píng)價(jià)越高，但反腐敗投入越高、產(chǎn)出越多、過(guò)程監(jiān)管越完善，公眾對(duì)政府廉潔滿意度評(píng)價(jià)未必一定越高。

（二）落差詮釋

上述實(shí)證結(jié)果顯示，反腐敗力度（投入、過(guò)程、產(chǎn)出）與效果形成落差，也從特定視角表明，反腐敗力度、成效等概念不足以衡量我國(guó)反腐敗的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)及追求目標(biāo)。探究落差的緣由，有利于洞察并反思反腐敗目的及路徑等基本問(wèn)題，重構(gòu)新的分析視域。具體在于以下四個(gè)方面：

1.反腐敗“在路上”。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但腐敗現(xiàn)象蔓延也“觸目驚心”，尤其近十年腐敗案件的大量查處在不斷“刷新”公眾對(duì)目前腐敗形勢(shì)的觀感。不管成因如何復(fù)雜，有關(guān)“腐敗無(wú)處不在，越反越嚴(yán)重，越反越無(wú)信心”的社會(huì)心態(tài)尚未從根本上得以扭轉(zhuǎn)。從歷史上來(lái)看，我國(guó)腐敗治理具有明顯的“運(yùn)動(dòng)式”特征，依靠權(quán)威體制，力圖收到立竿見(jiàn)影的效果，但不斷循環(huán)的運(yùn)動(dòng)式治理方式并非治本之道。對(duì)公眾而言，在某種程度上將透支制度性反腐敗的信心，對(duì)政府廉潔滿意度評(píng)價(jià)變化不大亦在常理之中。腐敗現(xiàn)象有著深刻的社會(huì)歷史原因，從而決定反腐敗是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過(guò)程，即“在路上”，公眾感知變化也是一個(gè)漸進(jìn)和緩慢的過(guò)程。

2.公眾廉政預(yù)期。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)變遷周期律在很大程度上與腐敗關(guān)聯(lián)，甚至可以說(shuō)，腐敗印記是公眾的歷史性的認(rèn)識(shí)慣性，呈現(xiàn)公眾對(duì)反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存的總體態(tài)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，使得公眾對(duì)于腐敗的容忍度越來(lái)越低，對(duì)政府廉政期望及反腐敗要求越來(lái)越高?？傮w來(lái)看，目前公眾對(duì)反腐敗向制度化、常規(guī)化轉(zhuǎn)變逐漸達(dá)成共識(shí)，但對(duì)未來(lái)有更高的期待；不斷挖開(kāi)腐敗的“冰山一角”，使公眾對(duì)整個(gè)“冰山”產(chǎn)生焦慮。在透明度不高的情況下，公眾對(duì)反腐敗出現(xiàn)一定程度的過(guò)度反應(yīng)。同時(shí)，政府廉政廉潔并不必然等同于政府廉潔滿意度。

3.廉政信息公開(kāi)與對(duì)稱(chēng)性。麥奎爾（McGuire）認(rèn)為，信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確度會(huì)對(duì)受眾認(rèn)知產(chǎn)生影響［15］。自《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府信息公開(kāi)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步。目前，反腐敗信息領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題有：一是信息公開(kāi)不及時(shí)、內(nèi)容公開(kāi)不全面。如政府舉報(bào)網(wǎng)站存在舉報(bào)信息只進(jìn)不出、只接受不反饋等問(wèn)題，公開(kāi)內(nèi)容不全面不合理，影響公眾觀感。二是信息公開(kāi)流程不合理、程序不規(guī)范。尤其是在調(diào)查查處、反饋辦法、信息保密、責(zé)任追究、披露申請(qǐng)等環(huán)節(jié)并未明確時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格程序等。三是反腐信息披露缺乏法制保障，配套制度缺失。同時(shí)，政府與公眾之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，其后果可能導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橐粋€(gè)沒(méi)有大眾信息或缺少獲得信息方式的公眾，可能是寧可相信道聽(tīng)途說(shuō)也不相信主流媒體［16］。

4.效果滯后周期。政府作為及政策效果滯后是一般性規(guī)律，反腐敗也如此。首先，高壓的反腐態(tài)勢(shì)傳導(dǎo)至社會(huì)則需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，公眾接收、反應(yīng)、認(rèn)知和判斷有一個(gè)滯后周期，并且受復(fù)雜因素影響。其次，世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)不可避免地導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象增多，但隨著制度的建設(shè)和完善，腐敗現(xiàn)象又會(huì)明顯下降，呈現(xiàn)倒U 形曲線。一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)大陸的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)（1998—2011 年），省部級(jí)高官落馬顯著地抑制了可觀測(cè)的貪腐程度。就當(dāng)年而言影響程度并不顯著，但前三年的高官落馬顯著降低了腐敗程度［17］。最后，從評(píng)價(jià)的角度，反腐敗評(píng)價(jià)為事后評(píng)價(jià)，本身又存在時(shí)間落差。

此外，主觀評(píng)價(jià)存在系統(tǒng)誤差及不確定性。廉潔滿意度評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的價(jià)值性，在技術(shù)層面上，政府廉潔程度并不等同于公眾廉潔滿意度。實(shí)證結(jié)果顯示，大部分公眾并未有腐敗或“被腐敗”的經(jīng)歷，對(duì)政府廉潔評(píng)價(jià)大都基于所謂的“腐敗傳說(shuō)”，是一種主觀認(rèn)知判斷，加之調(diào)查技術(shù)、資源、環(huán)境的局限性，現(xiàn)階段我國(guó)民意調(diào)查市場(chǎng)并不成熟，社會(huì)認(rèn)知和理解有限，公眾從眾心態(tài)和各種顧慮明顯等，都影響公眾理性地表達(dá)意見(jiàn)。

三、理念重構(gòu)：反腐敗績(jī)效內(nèi)涵與反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)意義

（一）反腐敗績(jī)效內(nèi)涵

“績(jī)效”源自企業(yè)管理，20 世紀(jì)30 年代延伸至公共行政管理領(lǐng)域，形成“政府績(jī)效”概念。一般認(rèn)為，政府績(jī)效是指政府行使其職能、實(shí)施其意志過(guò)程中所體現(xiàn)的綜合能力。由于政府目標(biāo)及行為的復(fù)雜性，菲利普·J·庫(kù)珀將政府績(jī)效評(píng)價(jià)定義為一種市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制，與奧斯本“改變以過(guò)程為導(dǎo)向、謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制”相一致。同時(shí)，服務(wù)于構(gòu)建評(píng)價(jià)體系及實(shí)踐，20 世紀(jì)60 年代，美國(guó)會(huì)計(jì)總署率先建立了以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性為維度的“4E”要素結(jié)構(gòu)，被視為“分析績(jī)效的最好模式”。

反腐敗也是一種政府管理活動(dòng)及作為，導(dǎo)入績(jī)效范疇符合內(nèi)在邏輯，由此，“反腐敗績(jī)效”可視為政府績(jī)效的組成部分。與此相關(guān)聯(lián)，評(píng)價(jià)是有目的的主動(dòng)行為，置于我國(guó)國(guó)情中，我們以為，反腐敗績(jī)效主要體現(xiàn)為黨委和政府懲治公職人員腐敗的績(jī)效，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)意指基于結(jié)果導(dǎo)向及滿意度導(dǎo)向，以追求廉政滿意度為目的，依據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的流程和科學(xué)的指標(biāo)體系，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)黨和政府懲治腐敗的投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行綜合性測(cè)量和評(píng)判的活動(dòng)。這一定義蘊(yùn)含了以下三個(gè)基本內(nèi)容：

1.反腐敗目的。政府管理追求特定目的和目標(biāo)，包括階段性目標(biāo)、終極目標(biāo)、直接目標(biāo)和間接目標(biāo)等。在反腐敗目標(biāo)鏈條中，現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是將腐敗降到最低點(diǎn)。反腐敗目的自然可選擇客觀指標(biāo)來(lái)衡量，如查出腐敗案件、投入行政資源、完善廉政制度等，但基于“執(zhí)政為民”的邏輯和“以人民為中心”的發(fā)展思想，反腐敗績(jī)效所追求的目的不論以何種指標(biāo)來(lái)表現(xiàn)，最終都聚焦于提升廉政廉潔滿意度，以強(qiáng)化政治信任和合法性基礎(chǔ)。正如馬克斯·韋伯所言，三種合法性統(tǒng)治均建立于穩(wěn)定性統(tǒng)治與被統(tǒng)治之間信任關(guān)系的基礎(chǔ)上［18］。

2.評(píng)價(jià)體系。政府績(jī)效評(píng)價(jià)涉及多重主體，以及評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和評(píng)議權(quán)之間的關(guān)系，厘清評(píng)價(jià)主體與對(duì)象是反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的基本問(wèn)題。作為組織管理的手段，評(píng)價(jià)主體應(yīng)為上級(jí)政府（部門(mén)），但公民或社會(huì)組織也可成為外部主體，以及成為內(nèi)部考評(píng)中的評(píng)議主體。政府績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象是政府及其關(guān)聯(lián)者（責(zé)任主體）。在理論上，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)主體既可為上一級(jí)黨委和政府（部門(mén)），也可為政府系統(tǒng)之外擁有法定評(píng)價(jià)權(quán)的主體，評(píng)價(jià)對(duì)象為特定黨委、政府或部門(mén)，并非腐敗官員。

3.評(píng)價(jià)導(dǎo)向。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程承擔(dān)著民意表達(dá)的功能，其結(jié)果為政府改革及管理創(chuàng)新注入動(dòng)力。評(píng)價(jià)是一種責(zé)任機(jī)制，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向［19］。同樣，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程控制服務(wù)于結(jié)果導(dǎo)向，因?yàn)檫^(guò)程需要付出成本，包括直接成本、間接成本和機(jī)會(huì)成本，而且可能出錯(cuò)。所謂結(jié)果導(dǎo)向，說(shuō)到底體現(xiàn)公眾對(duì)政府廉潔的滿意度導(dǎo)向。

（二）反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)意義

20 世紀(jì)80 年代，努南（Noonan）指出，腐敗對(duì)于政府的危害僅次于暴政所產(chǎn)生的影響。在理論上，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)既是反腐敗績(jī)效的實(shí)現(xiàn)形式，也是腐敗治理的價(jià)值工具和政府績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)組成。反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的理論意義在于：

1.體現(xiàn)腐敗治理的價(jià)值導(dǎo)向。其一，民主價(jià)值是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值理性?！耙粋€(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背，人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么”［20］。反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)嵌了價(jià)值理性，并與反腐敗價(jià)值相吻合。反腐敗績(jī)效體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和公眾監(jiān)督的民主價(jià)值。其二，績(jī)效評(píng)價(jià)能有效實(shí)現(xiàn)價(jià)值評(píng)價(jià)。價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于完備的技術(shù)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)入主觀評(píng)價(jià)，通過(guò)滿意度調(diào)查實(shí)現(xiàn)滿意度測(cè)量，從而為價(jià)值評(píng)價(jià)提供了技術(shù)上的可行性。其三，績(jī)效評(píng)價(jià)展示價(jià)值圖譜。公眾滿意度及其結(jié)構(gòu)指數(shù)呈現(xiàn)不同社會(huì)群體的價(jià)值祈求，展示社會(huì)最大公約數(shù)，為腐敗治理提供價(jià)值圖譜。

2.提供腐敗治理的度量體系。實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)離不開(kāi)度量方法與體系。只有對(duì)腐敗的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行精確測(cè)量，才能推動(dòng)反腐敗工作的精細(xì)化。績(jī)效評(píng)價(jià)作為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的方法論滿足了這種需求。其一，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)既是關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)，也是量化評(píng)價(jià)。關(guān)鍵指標(biāo)是指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)路徑中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，事關(guān)反腐敗工作的核心問(wèn)題；量化評(píng)價(jià)呈現(xiàn)指數(shù)化特征，支撐反腐敗決策部署。其二，以評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)短板?；谥笜?biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可比性、開(kāi)放性績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)量表，水平指數(shù)和開(kāi)放體系能向社會(huì)呈現(xiàn)公開(kāi)的績(jī)效表現(xiàn)［21］。其三，反腐敗標(biāo)準(zhǔn)是可以測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，并非模糊不清的性質(zhì)描述，績(jī)效評(píng)價(jià)為腐敗治理及廉政建設(shè)提供了可縱橫比較的標(biāo)準(zhǔn)體系和測(cè)量尺度。

3.鑄成腐敗治理的動(dòng)力機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)作為驅(qū)動(dòng)機(jī)制為反腐敗工作提供動(dòng)能。評(píng)價(jià)具有激勵(lì)功能，對(duì)被激勵(lì)對(duì)象的行為產(chǎn)生正面引導(dǎo)和反面控制。反腐敗工作涉及縱向的責(zé)任主體，形成了垂直監(jiān)督體系；績(jī)效評(píng)價(jià)外部監(jiān)督集成了外部督促力，監(jiān)督是壓力更是動(dòng)力。反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)形成的外部監(jiān)督源于民間社會(huì)，體現(xiàn)民生訴求，其監(jiān)督作用和督促力更具有連續(xù)性和持久性。反腐敗的工作在短期內(nèi)具有周期性、反復(fù)性的特征。社會(huì)評(píng)價(jià)形成的恒久推動(dòng)力將有助于反腐敗工作的長(zhǎng)期推進(jìn),這也是對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的有效補(bǔ)充。評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用形成反饋機(jī)制。反饋既是一種動(dòng)能，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)和腐敗漏洞，也是一種互動(dòng)和溝通機(jī)制，為“營(yíng)造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍”鑄造糾錯(cuò)糾偏的機(jī)制。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)能彌補(bǔ)反腐敗力度評(píng)價(jià)的不足，尤其彌補(bǔ)反腐敗力度與社會(huì)觀感的落差所造成的社會(huì)影響。因?yàn)檫@種“落差”將消耗政治信任、增加社會(huì)成本和紊亂價(jià)值導(dǎo)向。具體而言：

第一，政治信任可視為民眾對(duì)政府的認(rèn)可程度。在大多數(shù)情形下，反腐敗力度對(duì)政府信任的影響存在兩面性：加大反腐力度能有效提升政府的公眾形象及提高政府信任水平，但腐敗案件查處將沖擊公眾對(duì)腐敗的容忍度，降低公眾對(duì)反腐敗的耐心和信心。有研究表明，反腐敗立案率每提高1%，公眾的政治信任度在1—4 分的范圍內(nèi)將提高約0.1 個(gè)單位。就長(zhǎng)期而言，腐敗消耗政治信任是不言而喻的事實(shí)。同時(shí)，調(diào)查表明，黨的十八大以來(lái)，78.7%的受訪者認(rèn)為目前黨和政府的反腐敗工作效果明顯，近九成人肯定反腐敗的努力程度［22］。應(yīng)該說(shuō)，公眾認(rèn)可有助于培育腐敗低容忍的文化氛圍，強(qiáng)化反腐敗的決心，但這并不意味著公眾信任可以被無(wú)限透支。

第二，反腐敗成本指反腐敗所付出的公共資源，廣義上還包括國(guó)家針對(duì)腐敗行為而建立及執(zhí)行各種制度所付出的代價(jià)。雖然反腐敗具有超經(jīng)濟(jì)性，但從社會(huì)的視角，高投入高產(chǎn)出反腐敗對(duì)公眾而言仍是一項(xiàng)“凈付出”。按照科斯的觀點(diǎn)，決定政府與市場(chǎng)的邊界在于交易成本，一切調(diào)節(jié)與規(guī)范社會(huì)秩序的行為在于降低交易成本。從某種意義上說(shuō)，反腐敗有利于降低交易成本。“腐敗并不是我們惟一關(guān)心的東西，我們還要考慮減少腐敗所花費(fèi)的成本”［23］。盡管政府廉潔滿意度不能簡(jiǎn)單等同于反腐敗收益，但反腐敗力度與廉潔滿意度的落差卻折射出成本與收益的不對(duì)稱(chēng)。

第三，反腐敗力度與效果的偏離有悖清廉政治的價(jià)值要求。在影響政治信任的重要因素中，政府治理績(jī)效要比傳統(tǒng)文化有著更重要的作用［24］。公眾廉潔滿意度低位徘徊意味著廉潔價(jià)值的不穩(wěn)定。同時(shí)，廉潔廉政價(jià)值理念是人們廉政知識(shí)和信仰在價(jià)值觀念層面的具體反映，它涉及廉政目的、權(quán)力來(lái)源以及個(gè)人利益與公共利益關(guān)系等基本問(wèn)題［25］。較低的政府廉潔評(píng)價(jià)與高壓式反腐敗力度所形成的反差勢(shì)必沖擊這種價(jià)值的基石，也會(huì)坐實(shí)“腐敗越反越多”的從眾心態(tài)，加大公眾對(duì)潛在腐敗現(xiàn)象的疑慮。

四、目標(biāo)邏輯：腐敗治理旨在追求政府廉潔滿意度

黨的十九屆四中全會(huì)要求完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，構(gòu)建起無(wú)死角全覆蓋零容忍的監(jiān)督網(wǎng)。2020 年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上指出，要清晰認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、艱巨性，提高治理腐敗效能。反腐敗績(jī)效涵蓋腐敗治理的效率和動(dòng)能，既是監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，又為腐敗治理提供價(jià)值工具。從治理所追求的目標(biāo)邏輯來(lái)看，腐敗治理旨在追求公眾對(duì)政府廉政廉潔的滿意度。

（一）反腐敗績(jī)效是腐敗治理的邏輯應(yīng)然

從體系結(jié)構(gòu)的視角，腐敗治理包括預(yù)防和懲治兩個(gè)相輔相成的系統(tǒng)，融合治標(biāo)和治本的功能。反腐敗績(jī)效與腐敗治理價(jià)值同構(gòu)、過(guò)程一致、邏輯相通。具體而言：

1.價(jià)值同構(gòu)。反腐敗績(jī)效可視為腐敗治理領(lǐng)域的政府績(jī)效，是政府整體績(jī)效不可或缺的組成部分。從歷史演進(jìn)來(lái)看，政府績(jī)效是民主的范疇，評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的手段。所謂民主，并不意味著人民直接行使公共權(quán)力，關(guān)鍵在于將公共權(quán)力置于人民的制約和監(jiān)督之中。在這種權(quán)力格局中，政府作為服務(wù)者，與公民之間是一種雙向合作而非單向管理的關(guān)系。同時(shí)，民主的內(nèi)核在于監(jiān)督，評(píng)價(jià)是有效監(jiān)督的工具，體現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系，涉及多元主體。換言之，公民參與既是民主的希望［26］，也是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求?；诟瘮≈卫碓诒举|(zhì)上是對(duì)公權(quán)力制約的邏輯，民主價(jià)值理念也是腐敗治理的價(jià)值理念。

2.過(guò)程一致。反腐敗力度屬于管理范疇，強(qiáng)調(diào)遏制腐敗的投入、過(guò)程與產(chǎn)出，反腐敗績(jī)效屬于治理范疇，更加凸現(xiàn)產(chǎn)出的“影響”，體現(xiàn)廉潔滿意度導(dǎo)向。腐敗治理過(guò)程也是投入、過(guò)程、產(chǎn)出和影響的過(guò)程。從系統(tǒng)論及管理學(xué)視角，過(guò)程控制服務(wù)于結(jié)果導(dǎo)向，反腐敗績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性為腐敗治理提供結(jié)構(gòu)范式。同時(shí)，依據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的部署和要求，我國(guó)腐敗治理結(jié)構(gòu)逐步向“政黨主導(dǎo)共治型”模式轉(zhuǎn)變。黨以治理主體的方式直接介入國(guó)家腐敗治理過(guò)程，黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督處于高度融合狀態(tài)。這種結(jié)構(gòu)特征與績(jī)效生成機(jī)理的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)具有一致性。

3.邏輯相通。公眾認(rèn)同及政治信任是反腐敗績(jī)效與腐敗治理的共同邏輯。腐敗治理有賴(lài)于科學(xué)有效的腐敗監(jiān)測(cè)的工具，而反腐敗績(jī)效及其評(píng)價(jià)則滿足了這種要求。反腐敗力度與政府廉潔滿意度的落差意味著高投入、高產(chǎn)出的反腐敗斗爭(zhēng)并未顯著影響公眾廉潔評(píng)價(jià)，甚至腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有因?yàn)榉锤瘮〉牧Χ燃哟蠖鴾p少，從而表明反腐敗力度不論從過(guò)程控制還是結(jié)果導(dǎo)向來(lái)看，都不足以全面衡量反腐敗成效。反腐敗績(jī)效彌補(bǔ)這種缺陷，既為腐敗治理決策及行動(dòng)部署提供全景式的動(dòng)態(tài)、可比的參考依據(jù)，也為理論研究提供新的分析框架。

（二）反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)腐敗治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

“干部清正、政府清廉、政治清明”既是我國(guó)廉政建設(shè)的基本目標(biāo)，也是腐敗治理追求的目標(biāo)，但這一目標(biāo)是質(zhì)的規(guī)范，需要量化支撐。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，新時(shí)代腐敗治理目的在于國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福。理論與經(jīng)驗(yàn)表明，滿意度是人民幸福感的來(lái)源和基礎(chǔ)。鞏固黨的執(zhí)政地位，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，“各級(jí)黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評(píng)判”［27］。這意味著政府廉潔滿意度是腐敗治理的終極指標(biāo)。反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)腐敗治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，首先，績(jī)效評(píng)價(jià)是一種激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。評(píng)價(jià)是組織管理的手段，政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為價(jià)值和工具，對(duì)政權(quán)系統(tǒng)外部而言，社會(huì)公眾、社會(huì)組織等的參與意味著以外部評(píng)價(jià)評(píng)議來(lái)檢驗(yàn)內(nèi)部作為，并施加對(duì)內(nèi)部的影響。艾蒙斯（Ammons）指出：“通過(guò)績(jī)效評(píng)估，組織將可以獲得市民的信任，市民們會(huì)覺(jué)得他們?cè)诶U稅后得到合理的回報(bào)?！?span id="hbpz7tf" class="superscript" tag="28" style="margin: 0px; padding: 0px; font-size: 0.6em; vertical-align: super; color: rgb(0, 153, 255);">［28］對(duì)內(nèi)部管理而言，績(jī)效評(píng)價(jià)是競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)價(jià)，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)應(yīng)用，形成對(duì)組織和個(gè)體的有效激勵(lì)，通過(guò)激勵(lì)釋放動(dòng)能，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)績(jī)效改進(jìn)。其次，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的目的與腐敗治理的目標(biāo)相一致。政府績(jī)效評(píng)價(jià)公民參與程度及表達(dá)意見(jiàn)的途徑體現(xiàn)公眾滿意度內(nèi)涵［29］。不論從概念內(nèi)涵、一般邏輯還是現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看，公眾對(duì)政府的廉潔滿意度既是反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的核心維度，也是反腐敗追求的終極目的。腐敗治理是國(guó)家治理、政府治理的重要組成部分。國(guó)家及政府治理的目標(biāo)和價(jià)值在于人民認(rèn)同與滿意，反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)置了公眾滿意是檢驗(yàn)政府行為及決策的終極標(biāo)準(zhǔn)，與腐敗治理目標(biāo)具有高度的邏輯一致性，但經(jīng)驗(yàn)表明，“績(jī)效評(píng)價(jià)的成功有賴(lài)于強(qiáng)有力的政治支持”［30］，由此要求從國(guó)家及政府治理現(xiàn)代化的高度為反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造環(huán)境條件。

（三）提高政府廉潔滿意度建議

從追求目標(biāo)及行為邏輯來(lái)看，腐敗治理的終極標(biāo)準(zhǔn)在于提升公眾對(duì)政府廉潔的滿意度。因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)的理論內(nèi)涵及全球性經(jīng)驗(yàn)表明，“不論什么樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)，都不如人民滿意來(lái)得實(shí)在”［31］。換言之，改變傳統(tǒng)腐敗治理的思維慣性，將反腐敗努力轉(zhuǎn)化為公眾對(duì)政府廉潔的正面評(píng)價(jià)勢(shì)在必行，也是反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的意義所在。因此，一是簡(jiǎn)政放權(quán)，明確界定公權(quán)力邊界。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。預(yù)防和懲治腐敗是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要治標(biāo)，也需要治本。以簡(jiǎn)政放權(quán)消除權(quán)力尋租空間，改變運(yùn)動(dòng)式治標(biāo)的慣性思維，將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到治本之道是提升公眾廉政廉潔認(rèn)同的制勝法寶。二是完善國(guó)家廉政立法體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”［32］，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，因?yàn)椤瓣?yáng)光是最好的消毒劑”，也是社會(huì)公眾最大的祈盼。三是擴(kuò)大反腐敗信息公開(kāi)，提高政府透明度。尤其是全面提高信息公開(kāi)的時(shí)效性、針對(duì)性與內(nèi)容的全面性，及時(shí)反饋公眾舉報(bào)的腐敗現(xiàn)象及行為的處理結(jié)果，降低“腐敗傳說(shuō)”對(duì)公眾感知的影響，促進(jìn)社會(huì)理性。四是培育廉潔文化，構(gòu)建反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)體系。尤其是培育、引導(dǎo)第三方主體評(píng)價(jià)反腐敗績(jī)效，公開(kāi)評(píng)價(jià)指數(shù)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的公信力。五是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。身邊的腐敗對(duì)群眾傷害更直接，群眾在日常生活中的腐敗經(jīng)歷會(huì)直接影響其對(duì)政府反腐工作的滿意度，因此，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)“身邊腐敗”治理力度，規(guī)范基層政治生活，提升基層反腐敗的公信力。

亨廷頓曾經(jīng)言及，腐化是缺乏有效的政治制度化的一種表征［33］。在我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)中，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)至關(guān)重要，但一切努力所追求的目的都在于提升公眾對(duì)黨和政府的廉潔認(rèn)同，提高政治信任，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。“對(duì)政府工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)的最有效方式，就是公眾滿意度調(diào)查，因?yàn)檎ぷ髻|(zhì)量的好壞取決于民眾的受益程度和滿意程度”［34］。從關(guān)注投入、過(guò)程、產(chǎn)出的反腐敗力度的目標(biāo)性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橥宫F(xiàn)公眾廉政感知的反腐敗績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)邏輯，說(shuō)到底在于人民擁有檢驗(yàn)腐敗治理成效和成色的權(quán)力。