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來源:《清華金融評論》2019年11月

銀行股權監(jiān)管任重道遠

截至2018年末，我國銀行業(yè)金融機構法人數達到4588家，2019年二季度末銀行業(yè)金融機構本外幣總資產281.58萬億元，銀行業(yè)改革與開放成績斐然。然而，如果說“黑天鵝”式的國際金融危機防不勝防，那么，根治“灰犀?！笔降你y行法人治理結構頑疾可謂任重道遠。

在我國40年的銀行制度變遷進程中，從前期重視國有資產保增值，到今天著重激發(fā)調動市場主體活力，我國商業(yè)銀行法人治理結構呈現股東中心主義色彩。從銀行濫用獨立法人人格，內部人控制、關聯交易、違規(guī)擔保等各種形式的利益輸送，到“經營型”和“會議型”董事會泛濫，銀行高管道德風險漫溢，都嚴重削弱了銀行持續(xù)經營能力和抗風險能力。

首先，就創(chuàng)新銀行股東監(jiān)管機制而言，鑒于宏觀審慎監(jiān)管力度不夠，微觀機構主體監(jiān)管過度，銀行股東功能與行為監(jiān)管偏弱。切實提升股東監(jiān)管效率，只有扎實推進“穿透式”股東監(jiān)管，把股東資質、入資方式、持股比例等作為監(jiān)管重點，提高股東風險甄別效率，有效識別判斷銀行股東最終性質和控制方式，強化股東監(jiān)管合規(guī)標準化，嚴控股東風險外延化，堅持監(jiān)管持續(xù)化和高壓化，才能真正提升我國商業(yè)銀行公司治理水準，助推銀行監(jiān)管轉型升級。

其次，就強化銀行股東監(jiān)管必要性而言，銀行本身有天然壟斷性特征，股東趨利性動機明顯?！皟炔咳丝刂啤痹斐伞皟蓵粚印奔軜嬓瓮撛O，利益輸送最終造成銀行利益受損?！耙还瑟毚蟆逼茐你y行穩(wěn)健性?！把?、“資本大鱷”式股東，虛假出資或抽逃資本，債務資金入股銀行，通過關聯、代持或循環(huán)出資，以隱性迂回方式控制銀行。關聯貸款、違規(guī)發(fā)行產品、票據買入返售、違規(guī)授信和股權反復質押等監(jiān)管套利行為，將股東自身經營風險轉嫁為銀行風險。

第三，就我國銀行股東監(jiān)管與國際接軌而言，國際貨幣基金組織與世界銀行（IMF）2017年發(fā)布《關于中國遵守有效銀行監(jiān)管核心原則評估報告》《中國金融體系穩(wěn)定性評估報告》，彰顯我國銀行股東監(jiān)管亟須與國際慣例接軌。鑒于我國商業(yè)銀行最終受益所有權人或自然人并未貫通，實際出資人直接或間接控股銀行，銀行及其關聯企業(yè)集團的所有權邊界關系不清，監(jiān)管套利行為盛行，難以形成帕累托最優(yōu)，市場風險不斷累積，強化股東監(jiān)管刻不容緩，監(jiān)管當局宣布接管包商銀行即為明證。

第四，就銀行股東監(jiān)管理論與政策研究的現實意義而言，20世紀40年代美國首次提出“穿透式”監(jiān)管理念，并廣泛應用于金融業(yè)各領域。近兩年我國有效移植“穿透式”監(jiān)管理念，出臺了多項相關法規(guī)，但并未完全有效解決分業(yè)監(jiān)管與綜合經營之間的內在矛盾。理論與政策研究中偏重闡述，對銀行倒閉、重組和司法接管等典型監(jiān)管案例，公司治理角度的實證分析仍顯薄弱，股東全閉環(huán)鏈條監(jiān)管仍難以奏效。如何跨越股東穿透式監(jiān)管表面形式，對銀行股東實現“全剝開、全貫通”監(jiān)管，重新構建銀行股東金融行為實質監(jiān)管模式，無疑具有較強的理論與政策研究價值。

銀行股東監(jiān)管研究與現狀

銀行股東監(jiān)管研究綜述

推動銀行股東“穿透式”監(jiān)管是近年來國內外學者的研究熱點之一。有國外學者指出，由于銀行本身經營具有期限錯配性、高杠桿性、信息欠透明性以及同業(yè)間強依賴性等特點，銀行的公司治理的特殊性要求監(jiān)管要從流動性、資本充足性、信息傳遞對稱性等多方面入手，只有充分約束制約股東有害行為，加強內部治理控制，才能有效隔離銀行經營風險。在代理理論與銀行內部治理不完全匹配的基礎上，有學者提出要對銀行的機構股東實施行之有效的監(jiān)管，機構股東擁有銀行的主要控制權，但對于管理層有害決策卻鮮少出面干預阻止，對于這種“出門在外的房東”必須要實施有效監(jiān)管。而“穿透式”的監(jiān)管手段自20世紀40年代產生后，普遍應用于歐美保險業(yè)、證券業(yè)以及銀行業(yè)等具體行業(yè)的國際公約以及各類行業(yè)規(guī)定中，對于統(tǒng)一監(jiān)管標準、提高監(jiān)管效率做出了顯著貢獻。

在我國，目前“穿透式”監(jiān)管正在不斷實踐納入銀行股東監(jiān)管體系，盡管這種監(jiān)管方法會給當前我國機構、行業(yè)監(jiān)管為主的監(jiān)管體系帶來很大挑戰(zhàn)，但我國諸多學者就不同角度提供了大量論證和政策建議。首先從金融行業(yè)應用“穿透式”方法以提高監(jiān)管效率的必要性出發(fā)，學者建議對互聯網金融、資管業(yè)等杠桿錯雜性行業(yè)領域實施“穿透式”監(jiān)管，有效識別并阻斷風險跨行業(yè)市場傳染；其次在金融監(jiān)管制度改革層面上，如何構建設計“穿透式”監(jiān)管框架，學者從頂層制度協調層面、金融法律層面進行了諸多探討。將股東“穿透式”監(jiān)管作為當前國家整體金融體制改革浪潮中的一種監(jiān)管改良手段，強調利用法律為金融監(jiān)管提供更為廣泛規(guī)范的市場“游戲規(guī)則”，推進“穿透式”監(jiān)管更加有效嵌入整體金融監(jiān)管體系。最后圍繞銀行股東穿透式監(jiān)管具體實施措施，以及國內銀行監(jiān)管更好對標國際監(jiān)管水平，學者們貢獻了大量可行的政策觀點。通過借鑒國際相關經驗，建議我國從完善董事會建設、股東資質穿透式監(jiān)管、規(guī)范集團關聯交易以及加強信息披露治理等方面不斷提高我國銀行股權管理水平，進而逐步與國際銀行信息監(jiān)管框架接軌。

當前我國銀行業(yè)監(jiān)管整體體制相對于其他金融行業(yè)發(fā)展滯后，對于宏觀系統(tǒng)性審慎監(jiān)管重視力度不夠，更側重微觀機構主體的監(jiān)管。首先，銀行股東“穿透式”監(jiān)管在我國目前缺乏規(guī)范性的頂層制度設計，均分布在不同行業(yè)規(guī)定監(jiān)管手段中，嵌入我國金融業(yè)整體監(jiān)管框架的進程仍然起步較晚、發(fā)展較慢；其次，文獻對于銀行股東監(jiān)管實施的具體貫穿流程研究不足，股東“穿透式”監(jiān)管數據口徑仍需協調統(tǒng)一，設計標準化的監(jiān)管具體流程有助于國家金融數據庫的建設，對于銀行股東監(jiān)管而言，可以更好地實現全閉環(huán)鏈條監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管市場環(huán)境；最后，由于現實數據等限制因素，我國目前基于銀行股東“穿透式”監(jiān)管仍然以理論闡述為主，缺少實證論述模型。因此，只有進一步強化股東“穿透式”監(jiān)管，強化權責對等一致，補齊股東監(jiān)管短板，彌補股東監(jiān)管真空和空白，重新構建制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，才能有效防控和化解不斷累積的金融風險。

銀行股東監(jiān)管現狀

防范金融風險攻堅和支持實體經濟，是我國從2017年開始的銀行“亂象”整治工作的兩大重點。2017年4月上旬，銀監(jiān)會先后集中頒布七個文件，開展了“三違反”“三套利”“四不當”專項治理（簡稱“三三四”整治），對銀行存在不良貸款或隱匿不良資產可能產生信用風險、流動資本不足可能產生流動性風險、案件防控風險以及公司治理不健全風險進行逐一排查，針對股東的檢查主要集中在股東資質、入資方式、持股比例以及日常參與經營作為是否符合規(guī)定。

近年來，多部法律法規(guī)的出臺，在加強銀行股東監(jiān)管、股權管理、關聯交易管理等方面做出更加細化要求，逐步推進“穿透式”股東監(jiān)管手段創(chuàng)新。2017年4月12日，銀監(jiān)會發(fā)布《關于切實彌補監(jiān)管短板提升監(jiān)管效能的通知》，強調從股東準入本源進行事先風險控制，要求在“穿透識別”的統(tǒng)一管理框架下，對股東資格進行嚴格審查，防止股東通過委托代持、聯合持股等關聯方式繞過監(jiān)管，監(jiān)管部門應當加強非現場和現場監(jiān)管、信息披露監(jiān)管等監(jiān)管方法的不斷優(yōu)化。2018年1月5日銀保監(jiān)會頒布《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》，要求搭建“三位一體”框架以推進穿透式股東監(jiān)管。首先在數量上，對保險、基金或資管等金融產品在同一控制人名下入股銀行的股權比例做出了5%的明確上限要求。其次協調整合監(jiān)管部門、銀行與股東之間的關系，監(jiān)管機構對于股東、其關聯人以及最終受益方要合并計算銀行持股比例；股東作為被監(jiān)管方，必須說明自身關聯關系，穿透至最終控制人；銀行作為接受監(jiān)管者兼協助政策實施方，需要配合監(jiān)管部門完成對股東資質的審核管理，完善銀行信息管理系統(tǒng)。銀保監(jiān)會在2019年4月26日發(fā)布《商業(yè)銀行股權托管辦法（征求意見稿）》，對商業(yè)銀行及托管機構提出細化資質限制，進一步推動銀行股權托管透明規(guī)范化。

我國為了完善銀行股東監(jiān)管數據信息系統(tǒng)，也陸續(xù)發(fā)布了相關法規(guī)。2018年3月9日銀保監(jiān)會發(fā)布《關于規(guī)范商業(yè)銀行股東報告事項的通知》（以下簡稱為《通知》），《通知》主要指導各銀行金融機構在貫徹落實《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》時，如何進一步細化股東報告事項。當股東及其關聯人、一致行動人單獨或合計通過投資入股或證券市場買賣，持股銀行比例大于1%小于5%時，必須在規(guī)定時間內向監(jiān)管部門報告，具體報告內容涵蓋股東基本信息、入股資質穿透信息、關聯方信息、負面信息等諸多內容?！锻ㄖ返陌l(fā)布有利于監(jiān)管機構統(tǒng)一股東監(jiān)管信息口徑，收集匯總股東相關信息，更好地掌握真實市場情況以輔助監(jiān)管政策制定。2018年5月21日，銀保監(jiān)會頒布《銀行業(yè)金融機構數據治理指引》（以下簡稱《指引》），首先要求銀行數據管理要納入其公司治理機制，按照統(tǒng)一記賬口徑進行標準化的數據報送、交換和共享，其次要提高銀行的數據質量持續(xù)性把關，嚴禁為了逃避監(jiān)管或表面達成監(jiān)管指標而虛構數據，最后，明晰責任承擔人，法定代表人或主要負責人對監(jiān)管數據質量承擔最終責任，銀行要設立專門部門或人員完成相關數據工作。在《指引》規(guī)定下，遵循全覆蓋、匹配性、持續(xù)性、有效性原則，促進銀行數據治理體系的上下協調一致，發(fā)揮數據科技的最大化價值，提高銀行公司治理水平。

相關監(jiān)管政策建議

國外銀行監(jiān)管經驗表明，無論是美國的雙線多頭傘形銀行監(jiān)管，還是英國的“準雙峰”銀行監(jiān)管，監(jiān)管動作協調統(tǒng)一，監(jiān)管政策一體化，股東監(jiān)管實際上已經成為金融監(jiān)管的中樞。發(fā)達國家監(jiān)管主體重構，監(jiān)管客體明晰，監(jiān)管依據完善，監(jiān)管環(huán)境優(yōu)化，追求股東監(jiān)管效率等成熟經驗都值得借鑒。其中，嚴格界定銀行股東權利義務，加重股東責任，控制持股比例，嚴格限制關聯交易及授信，內部關聯貸款擔保全額覆蓋，股東信息社會全公開，披露股東代表個人財務信息，防止和平衡股東收益等更值得學習借鑒。為了進一步完善我國銀行股東監(jiān)管機制，相關監(jiān)管政策建議如下。

建議一，通過創(chuàng)新監(jiān)管體制遏制監(jiān)管套利。牢固樹立“穿透式”監(jiān)管理念，規(guī)避“亡羊補牢”監(jiān)管后果，優(yōu)化股東監(jiān)管制度頂層設計，建立股東綜合監(jiān)管統(tǒng)計體系，完善股東動態(tài)監(jiān)測機制，充分披露股東相關信息，接受社會公眾監(jiān)督。

建議二，強化商業(yè)銀行股東全流程監(jiān)管。提高股權制衡度，既要防范大股東套利行為，又要發(fā)揮股東資源優(yōu)勢。重點關注股東資金來源合法性，防止非自有資金入股商業(yè)銀行，明晰實際控制人、最終受益人、一致行動人等主體法律關系。

建議三，健全完善銀行股東監(jiān)管相關法律法規(guī)。完善銀行股東責任制度，約束加重股東雙重責任，股東資本補充責任書面形式化，落實“剩余風險的制度安排”等系列“生前遺囑”，進而構建完備的銀行股東市場化約束機制。

建議四，謹防股東經營風險轉化為銀行經營風險。糾正行業(yè)套利行為，通過審慎性監(jiān)管，重點關注入股資金、信息披露和關聯交易環(huán)節(jié)可疑行為，可將違規(guī)銀行股東列為聯合懲戒對象。

建議五，持續(xù)推升銀行股東監(jiān)管效率。強化對重要銀行股東常態(tài)化監(jiān)管，利用大數據挖掘技術掌握大股東性質畫像，實時穿透式傳送相關信息數據，切實有效保護金融投資者和金融消費者合法權益。