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來源:《中國法律評論》2019年第6期

《全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》）1982年公布施行，《全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》）1989年公布施行，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規(guī)則》）1987年公布施行，三部關(guān)于全國人大組織和議事規(guī)則的重要法律頒布至今已三十余年。

修改《全國人大組織法》、《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》等三部重要法律，是深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)展完善社會主義民主政治制度的重要舉措。

本文擬對修改這三部重要法律提出一些建議。

貫徹落實“三統(tǒng)一”“四善于”精神

按照修改后的憲法和黨的十九屆三中全會關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定，在修改三部法律時，進一步明確和加強黨中央對全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，是必然的。但如何在法律中科學(xué)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實現(xiàn)人民當家作主的關(guān)系，需要認真研究。

中共全國人大常委會黨組工作規(guī)則規(guī)定，人大常委會黨組對全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，要做到兩個“確?！保创_保黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，確保黨組織推薦的人選經(jīng)過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。如何實現(xiàn)兩個“確?！?？一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是毫無疑問的，關(guān)鍵是如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

對于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十八屆四中全會提出了“三統(tǒng)一”“四善于”，為黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人大及其常委會的工作提供了根本遵循。

實現(xiàn)以上兩個“確?！?，就要在修改三部法律中充分體現(xiàn)“三統(tǒng)一”“四善于”精神，特別是要把黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人大及其常委會依法行使職權(quán)同黨依法執(zhí)政和在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨中央的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨中央推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過人大及其常委會實施黨中央對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于在人大及其常委會中運用民主集中制維護黨中央權(quán)威、維護法制統(tǒng)一、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。

建議有關(guān)方面在修改法律時，緊緊扣住十八屆四中全會的重大精神，設(shè)計“三統(tǒng)一”“四善于”的體制、機制和程序，使黨中央對全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化，這對于發(fā)展完善人民代表大會制度，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，具有重大意義。

改革和明確全國人大常委會組成人員的人數(shù)

全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，常委會是代表大會的常設(shè)機關(guān)，在代表大會閉會期間行使代表大會的職權(quán)。全國人大及其常委會行使各項職權(quán)的前提是，必須有明確的法定人數(shù)。但現(xiàn)有法律對這一事項的規(guī)定很不完善，建議在修改法律時明確規(guī)定以下問題：

1.明確全國人大代表的數(shù)量范圍。選舉法規(guī)定，全國人大代表的名額不超過3000人。這個數(shù)量可以說比較明確，但又并不明確，因為它明確了上限不超過3000人，沒有明確下限不得少于多少人。從這些年的慣例看，基本是2980人左右，但慣例并不代表法律的具體規(guī)定。理論中，一直有觀點建議大幅削減全國人大代表人數(shù)，在可以預(yù)見的時間內(nèi)，這一觀點尚不具備實現(xiàn)條件。

但是，由法律明確規(guī)定代表人數(shù)的具體范圍或者數(shù)量，是可行的、必要的。比如，在修改《全國人大組織法》時，可以明確規(guī)定，全國人大代表的名額不少于2980人，不超過3000人，或者就明確規(guī)定為2980人，同時刪去選舉法中不超過3000人的規(guī)定。代表人數(shù)由全國人大組織法規(guī)定比較適宜，因為法定的代表人數(shù)是全國人大組織的基礎(chǔ)，而選舉法是規(guī)定選舉程序的法律，可以不對代表人數(shù)做出規(guī)定。

2.大幅增加和明確常委會委員的數(shù)量。憲法和全國人大組織法對全國人大常委會委員數(shù)量的規(guī)定，是“委員若干人”。但是，“若干”是多少？并不清晰。從語義上理解，“若干”是不定量的意思，但全國人大常委會這樣重要的權(quán)力機關(guān)，其委員的數(shù)量在法律上卻不定量、不合適。實踐中，一般理解的“若干”，大多為幾個、十幾個，而數(shù)十個、上百個，就不適宜叫“若干”了。所以，在法律中明確全國人大常委會委員的人數(shù)，十分必要。

十三屆全國人大常委會組成人員共175人。其中，委員159人（十屆全國人大以來，常委會委員人數(shù)基本穩(wěn)定在159人左右）。在我國，由近3000名代表組成的全國人大，雖然是最高國家權(quán)力機關(guān)，但并不經(jīng)常性地行使職權(quán)，它閉會期間經(jīng)常性的職權(quán)只能由常委會行使。但是，在一個14億人口的大國，這樣一個經(jīng)常性地行使國家最高權(quán)力的機關(guān)，其組成人員只有175人，委員只有159人左右，又是經(jīng)過層層間接選舉產(chǎn)生的，其代表性和民意基礎(chǔ)，是容易引起爭議的。

國外議會兩院的組成人員基本都是幾百人甚至上千人。比如，美國參眾兩院的議員有535人，英國上下議院加起來1431人，法國國民議會兩院577人，日本參眾兩院707人，德國聯(lián)邦議會兩院709人，俄羅斯聯(lián)邦會議兩院628人，印度人民院和聯(lián)邦院789人（上述議員人數(shù)可能發(fā)生變化）。國外議會制度我們不能學(xué)，但其中的一些技術(shù)和經(jīng)驗是可以借鑒的。除了印度之外，這些國家的人口數(shù)量只能算中國的零頭，但它們的議會組成人員最少也是500多人，其確定議員數(shù)量的根據(jù)是什么，值得我們研究借鑒。

六屆全國人大時，常委會組成人員155人（那時全國人口只有10億左右），從十屆至今，穩(wěn)定在175人。確定這個人數(shù)，有歷史的原因，也有慣例的影響。但隨著人口的增長，特別是改革開放的推進和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會分工日益精細復(fù)雜，利益和價值觀念不斷多元化，新的社會階層不斷出現(xiàn)，一個由間接選舉產(chǎn)生的175人組成的常委會，與充分代表和反映民意的要求相比，與常委會的重要地位和職權(quán)相比，都是不相稱的。

建議在全國人大代表人數(shù)不變的情況下，大幅增加常委會委員的人數(shù)，數(shù)量可以達到500至1200人，最好在1000人上下，并且由全國人大組織法做出明確規(guī)定。這樣，就相當于在代表大會閉會期間，仍然有1/3的專職代表在經(jīng)常性地行使職權(quán)，這對增強常委會的力量與權(quán)威，保證國家最高權(quán)力的高質(zhì)量行使，具有重大意義。

3.、明確副委員長的人數(shù)。憲法和全國人大組織法對副委員長人數(shù)的規(guī)定，與委員一樣，也是“若干人”，沒有明確的數(shù)字。但在全國人大常委會中，副委員長是僅次于委員長的重要職務(wù)，與委員長和秘書長組成的委員長會議，處理常委會的重要日常工作，因此，應(yīng)當有法定的人數(shù)。自1954年第一屆全國人大以來，副委員長人數(shù)最少的時候為13人（第一屆、第十一屆、第十二屆），最多時22人（第四屆），但最近四屆以來，基本穩(wěn)定在13人至15人。建議總結(jié)經(jīng)驗慣例，在全國人大組織法中對副委員長的人數(shù)作出明確規(guī)定。

進一步明確委員長會議的性質(zhì)與職權(quán)

建議在修改全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則時，對委員長會議的有關(guān)事項加以完善。

1.明確委員長會議的性質(zhì)與地位。委員長會議是全國人大常委會極為重要的內(nèi)部組織，應(yīng)當有明確的法律性質(zhì)與地位。根據(jù)憲法和相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定及精神，全國人大及其常委會的其他內(nèi)部組織，都有明確的法律性質(zhì)和地位。

比如，全國人大專門委員會是代表大會的工作機構(gòu)，在代表大會閉會期間受常委會領(lǐng)導(dǎo)；法制工作委員會和預(yù)算工作委員會是常委會的工作機構(gòu)，辦公廳是常委會的辦事機構(gòu)，工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)均受常委會領(lǐng)導(dǎo)。

但是，委員長會議屬于什么性質(zhì)，具有什么樣的法律地位，憲法和法律卻沒有規(guī)定。委員長會議能算是工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)嗎？似乎并不合適，這樣可能就降低了它的崇高地位，限制了它的應(yīng)有職權(quán)。不能算工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)，那么，能算是權(quán)力機關(guān)嗎？顯然也不行，因為只有全國人大及其常委會才是權(quán)力機關(guān)，如果委員長會議也是權(quán)力機關(guān)，在國家機構(gòu)的最頂層，就有三個權(quán)力機關(guān)了。那么，能算常委會的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)嗎？恐怕更不行，如果這樣，就可能導(dǎo)致全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)體制的紊亂。

長期以來，也正是因為委員長會議的法律性質(zhì)和地位不清晰，才導(dǎo)致了其行使職權(quán)的不確定性，甚至引起了人們對它凌駕于常委會之上的不必要的擔(dān)憂。這是個重大問題，建議在修改全國人大組織法時予以研究解決。

2.明確和細化委員長會議的職權(quán)。按照《全國人大組織法》第25條的規(guī)定，委員長會議的職權(quán)只有四項：一是決定常委會會期，擬定會議議程草案；二是對向常委會提出的議案和質(zhì)詢案決定交由專門委員會審議或提請常委會審議；三是指導(dǎo)專門委員會日常工作；四是處理常委會其他重要的日常工作（需要注意的是，第四項兜底性規(guī)定中的“其他重要的日常工作”，其重要性是不應(yīng)超過前三項工作的）。

這些職權(quán)都是程序性的，不能實質(zhì)上左右常委會會議的議程和走向。但實踐中，委員長會議行使的職權(quán)已明顯超過了上述法律規(guī)定。

比如，委員長會議自己通過的議事規(guī)則就規(guī)定，委員長會議有“通過全國人大常委會年度工作要點和立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃等”的“職責(zé)”，立法法還規(guī)定，立法規(guī)劃由委員長會議通過。這些都是十分重要的權(quán)力，是常委會行使職權(quán)的總開關(guān)，如果都由委員長會議決定和通過，委員長會議實際就具有了領(lǐng)導(dǎo)常委會的傾向。而委員長會議的議事規(guī)則不是法律，立法法有關(guān)立法規(guī)劃由委員長會議通過的規(guī)定，是否與全國人大組織法關(guān)于委員長會議職權(quán)的規(guī)定相沖突，也值得研究。

作為法律的常委會議事規(guī)則、監(jiān)督法，均沒有規(guī)定委員長會議有權(quán)處理上述事項，可以對照的是，常委會議事規(guī)則倒是規(guī)定，委員長會議擬定的常委會議程草案，都要提請常委會全體會議決定。也就是說，一個會議議程草案都須由常委會決定，而不能由委員長會議決定，而相比于上述委員長會議通過的工作要點、工作計劃規(guī)劃等事項，就易讓人感覺到，不重要的事項倒要常委會決定，而十分重要的事項卻是由委員長會議決定的，這不符合科學(xué)立法的要求。

比如，委員長會議議事規(guī)則還規(guī)定，委員長會議有權(quán)向常委會提名全國人大各專門委員會副主任委員和部分委員人選，提名常委會代表資格審查委員會主任委員、副主任委員和委員人選。這是十分重要的人事權(quán)力，顯然超越了《全國人大組織法》第25條規(guī)定的范圍。

還有，《全國人大組織法》第25條第2款規(guī)定，委員長會議對向常委會提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會審議或者提請常委會全體會議審議。

這容易產(chǎn)生兩個問題：一是委員長會議可以將全部議案質(zhì)詢案決定交由專門委員會審議，而不提請常委會審議，實際上卡住了常委會直接審議的通道；二是“決定交由”的含義并不清晰，可以理解為“決定是否交由”或者“決定是否列入”，實際也使委員長會議可以卡住議案質(zhì)詢案直接通向常委會的通道，立法法中就出現(xiàn)了這些情況。

而實踐中，委員長會議以“原則同意”或者“通過”的方式，出臺了為數(shù)不少的直接或者間接規(guī)范全國人大及其常委會行使職權(quán)的內(nèi)部工作制度。這些制度性文件是不是具有立法的性質(zhì)，其所涉事項與國家立法權(quán)有沒有重合交叉，是值得梳理研究的。

3.研究常委會“重要日常工作”的含義。按照憲法和全國人大組織法的規(guī)定，委員長會議的職權(quán)是處理常委會的重要日常工作。但什么叫“重要日常工作”？常委會的重要日常工作不就是舉行會議，進行審議表決嗎？除了舉行會議外，常委會作為一個合議機關(guān)，在閉會期間是無法開展日常工作的。

而工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)是常委會的參謀助手，為常委會提供服務(wù)，無論在常委會開會還是閉會期間，它們的日常工作在性質(zhì)上是為常委會舉行會議做準備，或者落實常委會會議的要求，而不是常委會本身的日常工作；沒有常委會的授權(quán)或者同意，它們也不能代表常委會。那么，委員長會議所處理的工作是什么性質(zhì)？

似乎應(yīng)當說，也屬于為常委會服務(wù)性質(zhì)的，而不是常委會的日常工作，只不過它的服務(wù)事項比工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)所服務(wù)的事項更為重要。如果把委員長會議、工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)的日常工作，都說成是常委會的日常工作或者重要日常工作，就可能讓人產(chǎn)生這三個主體都代表全國人大常委會的錯覺。

所以，為了科學(xué)規(guī)定委員長會議包括工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的職權(quán)，需要對為常委會服務(wù)的參謀輔助工作與常委會本身的工作做清晰的區(qū)分。建議有關(guān)方面對這個問題予以研究，可以在修改這幾部法律時，對憲法有關(guān)“重要日常工作”的用語做個別調(diào)整，也可在不修改憲法的情況下，在全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則中對委員長會議的職權(quán)做明確列舉，不做兜底規(guī)定，通過列舉看出委員長會議的具體工作與常委會本身工作的區(qū)別。

4.將委員長會議議事規(guī)則的內(nèi)容放到常委會議事規(guī)則中規(guī)定?，F(xiàn)在，委員長會議通過的委員長會議議事規(guī)則，有兩個問題：第一，它不是法律，不具有法律效力，但卻與常委會會議有密切關(guān)聯(lián)；第二，它的議事程序非常簡約，既沒有規(guī)定委員長會議組成人員之間的相互關(guān)系，也沒有規(guī)定委員長會議的表決機制。

由于委員長會議是全國人大組織法中的重要內(nèi)容，并與常委會會議具有重要聯(lián)系，其行使職權(quán)直接影響常委會會議的程序與結(jié)果，建議將委員長會議的議事規(guī)則中的部分內(nèi)容化解到全國人大組織法中，并在常委會議事規(guī)則中對其議事程序做詳細和完善的規(guī)定。

5.明確全國人大常委會黨組、委員長、委員長會議以及常委會彼此之間的關(guān)系。全國人大常委會是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機關(guān)，黨中央是通過全國人大常委會黨組來實現(xiàn)對常委會的領(lǐng)導(dǎo)的，而委員長又是當然的黨組書記，在委員長會議中居于十分重要的地位，委員長會議在常委會的內(nèi)部組織中又居于最重要地位，所以，科學(xué)設(shè)計和安排這幾個重要主體之間的關(guān)系，對于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障全國人大常委會充分發(fā)揚民主，具有十分重大的意義?，F(xiàn)在，全國人大常委會黨組有一個工作規(guī)則，這個規(guī)則的宗旨是保證黨組在全國人大常委會中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

全國人大常委會是國家機關(guān)，《全國人大常委會議事規(guī)則》第2條明確規(guī)定，常委會審議議案、決定問題應(yīng)當充分發(fā)揚民主，因此，它的宗旨是發(fā)揚民主。但是，委員長會議的議事規(guī)則并沒有明確委員長會議的宗旨。建議將幾個議事規(guī)則的內(nèi)容結(jié)合起來，通盤考慮以上幾個重要主體之間的關(guān)系，將黨組工作規(guī)則和委員長會議議事規(guī)則中的一些內(nèi)容，整合規(guī)定到全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則中，使委員長、委員長會議成為常委會黨組和常委會之間的重要橋梁，有效地將堅持黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和保證常委會充分發(fā)揚民主統(tǒng)一起來。

完善全國人大及其常委會的會期制度

法定的會期制度是人大及其常委會組成人員充分發(fā)表意見、提高審議質(zhì)量的保證。根據(jù)全國人大議事規(guī)則和全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大會議于每年第一季度舉行，常委會會議一般每兩個月舉行一次，這兩個規(guī)定是會期的重要內(nèi)容。但是，每次會議舉行多長時間，或者一年、一屆人大及其常委會應(yīng)當有多長的開會時間，法律卻沒有規(guī)定。從這些年的慣例看，全國人大會議每年都在3月5日召開，會期在10—15天。

實踐證明，這一做法是可行的，建議在全國人大議事規(guī)則中把這個一般性的做法明確規(guī)定下來。同時增加一項立法設(shè)計：必要時，由特定的主體提議，經(jīng)大會主席團決定，可以延長會議時間。

應(yīng)當著重完善的是常委會的會議時間。從六屆至十二屆，每屆五年中，全國人大常委會開會的天數(shù)分別是：六屆227天，年均開會45天；七屆212天，年均開會42天；八屆210天，年均開會42天；九屆177天，年均開會35天；十屆161天，年均開會32天；十一屆134天，年均開會27天；十二屆153天，年均開會31天。從這個數(shù)據(jù)看，常委會在5年中開會的總天數(shù)明顯呈逐屆減少的趨勢。其中，十一屆常委會五年中年均開會僅27天，而最近的十二屆年均開會也只有31天。這個現(xiàn)象應(yīng)當引起足夠的重視和研究。

為什么六屆、七屆時，人口比現(xiàn)在少幾個億，經(jīng)濟社會的發(fā)展以及改革開放的形勢任務(wù)遠沒有現(xiàn)在復(fù)雜，人民代表大會制度的健全完善處于起步階段，立法任務(wù)沒有后來的幾屆繁重，而常委會的會期卻比后來的幾屆會期長很多？國外議會一年中差不多有半年甚至更多的時間在開會，我國的人大常委會雖然不能同國外議會簡單類比，但開會時間太短顯然不利于人民當家作主。

建議在常委會議事規(guī)則中明確規(guī)定并大幅延長常委會的會期。由于常委會每次開會的議程具有不確定性，要求規(guī)定每次開會的具體時間，不太可行。但是，把常委會的議事決策時間放到一定時期內(nèi)黨和國家議事決策的整體格局中通盤考慮，是可以對開會時間進行總量規(guī)定的。比如，可以規(guī)定一年開會不得少于60天或者一屆開會不得少于300天。有了這樣的總數(shù)，有關(guān)方面就可以根據(jù)常委會的年度工作要點和立法、監(jiān)督的工作計劃以及一屆常委會的總體工作規(guī)劃，在每年或者一屆的總天數(shù)中有針對性地靈活安排每次會議的時間，保證那些涉及重大復(fù)雜問題的議案有充足的審議時間。

在這個基礎(chǔ)上，還可以規(guī)定特定的主體（如常委會組成人員、專門委員會等）在常委會會議期間，可以提起延長會議時間的動議。因為每次會議究竟要開多長時間，并不是事先就能估算出來的，事先決定的開會時間有時未必合理科學(xué)，會議所需的時間常常只有在會議進行中隨著問題審議的進展才能逐漸清晰。臨時延長會議時間是有先例的。

比如，在中華人民共和國成立前夕北京市召開各界人民代表會議時，由于毛澤東到會講話，提出了市民來信反映的物價高漲和捐稅、失業(yè)多的問題，建議代表會議處理，會議就當即決定將原定的會期3天延長為5天。再比如，六屆全國人大期間，在彭真委員長主持下，常委會在會議審議的過程中，就多次延長原定的會議時間。因此，建議在修改法律時總結(jié)歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要，為延長會期留下適當空間。

改革代表團、一定數(shù)量代表或者委員提出議案的制度

全國人大及其常委會開會的前提，就是有動議。但長期以來，會議審議的議案，基本是由國家機關(guān)及其內(nèi)部組織提出的，代表團或者一定數(shù)量的代表或者委員提出的議案，除了極個別的情況外，尚沒有直接進入會議議程的先例。建議修改法律時對此問題予以重視研究。

1.對主席團和委員長會議審查處理議案的性質(zhì)予以研究。按照全國人大組織法等法律的規(guī)定，一個代表團或者30名以上的代表，或者常委會組成人員10人以上，可以分別向代表大會或者常委會提出屬于代表大會或者常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團或者委員長會議決定是否列入大會議程或者提請常委會會議審議。這就是說，主席團或者委員長會議對代表團或者一定數(shù)量的代表、委員提出的議案，具有進行實質(zhì)性審查并作出處理決定的職權(quán)。

但這里有兩個問題需要研究：

一是根據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，主席團是由全國人大預(yù)備會議選舉產(chǎn)生的，是只存在于本次會議期間的臨時性機構(gòu)，不是全國人大的常設(shè)機關(guān)；而且，其職權(quán)是主持大會會議，但主持應(yīng)當是程序性的。這樣，將對各類議案進行實質(zhì)性審查并予以處理的職權(quán)，交給主席團這一臨時性、程序性的會議主持機構(gòu)，是否適宜，就值得研究了。

委員長會議雖然不是臨時性的機構(gòu)，但一概由它對一定數(shù)量的委員向常委會提出的議案進行經(jīng)常性的審查處理，是否合適，也值得研究，因為這樣，在委員向常委會提出議案的通道上，委員長會議實際就成為委員提出議案的審批機構(gòu)了。

二是代表團、一定數(shù)量的代表或者委員，是向代表大會或者常委會提出議案的，而不是向主席團或者委員長會議提出議案的。如果代表大會或者常委會由于特殊情況來不及審查處理代表委員提出的議案，可以臨時授權(quán)主席團或者委員長會議對某次會議上提出的議案進行審查處理，但是，如果法律明確規(guī)定由主席團或者委員長會議來進行一般性的審查處理，其法理基礎(chǔ)就需要研究論證。

2.對代表團、一定數(shù)量的代表或者委員向大會或者常委會提出議案的處理問題做新的立法設(shè)計。

可以有幾個方案：

方案一：對這幾類主體直接向大會或者常委會提出議案，不作一般性規(guī)定，因為如果法律作了一般性規(guī)定，這些主體特別是代表聯(lián)名提議案的積極性提高，數(shù)量增多，但議案又總是不能進入大會議程，那么，這個規(guī)定就沒有意義。在不作一般性規(guī)定的情況下，可以設(shè)計例外性規(guī)定，讓代表團、代表和委員在特定情況下可以直接向大會或者常委會提出議案。

方案二：不規(guī)定代表團或者一定數(shù)量的代表可以直接向代表大會提出議案，或者即使可以直接提，也作嚴格限制。因為代表大會的時間有限，要審議決定的問題很多，議程早已確定下來，并經(jīng)黨中央批準，在會議過程中臨時增加議案，基本沒有可行性。但是，可以拓寬常委會會議將委員提出議案直接列入議程的通道，因為委員是專職的，有條件提出質(zhì)量較高的議案，常委會的會議時間相對充裕，議程雖事先經(jīng)黨中央批準，但有調(diào)整的靈活空間。

方案三：在不改變現(xiàn)有關(guān)于代表團、一定數(shù)量的代表或者委員可以直接向代表大會或者常委會提出議案規(guī)定的情況下，設(shè)計一種激活機制：

一是改變將代表團或者代表提出議案的截止時間一般定為3月11日的慣例，將這一時間大幅提前，可以規(guī)定到會議召開的第一天，最遲第二天。同時，規(guī)定委員須在常委會會議召開前的一段時間提出議案。

二是明確規(guī)定凡向代表大會或者常委會提出的議案，應(yīng)當將議案全部內(nèi)容直接交代表大會或者常委會審議，并專門留出審議議案的時間。

三是在代表大會或者常委會審議后，由主席團或者委員長會議綜合審議意見，提出進一步的處理意見，提請代表大會或者常委會審議決定。四是明確規(guī)定，代表大會或者常委會會議議程和日程中，應(yīng)當為臨時增加議案預(yù)留時間。

3.對閉會期間能否提出議案作出規(guī)定。現(xiàn)在，全國人大及其常委會的兩個議事規(guī)則只規(guī)定，代表團、一定數(shù)量的代表或者委員可以向代表大會或者常委會提出議案，但沒有規(guī)定提出議案的具體時間。會議中提出議案當然沒有問題，但在閉會期間能否提出、向誰提出、如何處理，法律并沒有作出規(guī)定，建議對這些問題予以明確。

4.對能否向“兩高”和監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢案予以規(guī)范。常委會議事規(guī)則和監(jiān)督法都規(guī)定，常委會組成人員在會議期間有權(quán)對“兩高”提出質(zhì)詢案，但代表大會組織法和議事規(guī)則卻沒有規(guī)定代表有質(zhì)詢“兩高”的權(quán)力。而《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》）第14條又明確規(guī)定，全國人大會議期間，一個代表團或者30名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書面提出對“兩高”的質(zhì)詢案。建議將這些法律的規(guī)定與全國人大組織法一致起來，做統(tǒng)一規(guī)定，并對代表或者委員能否向監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢案，予以研究規(guī)定。

5.對議案的性質(zhì)、種類、結(jié)構(gòu)加以研究規(guī)范。憲法和有關(guān)法律既規(guī)定了有關(guān)主體可以提出議案，又規(guī)定了憲法修改案、法律案、質(zhì)詢案、撤職案、罷免案等動議的表現(xiàn)形式，還規(guī)定人大代表有權(quán)向本級人大提出對各方面工作的建議、批評和意見。但是，對于什么叫議案，議案究竟有哪些種類以及應(yīng)當具備什么樣的結(jié)構(gòu)，議案與建議、批評和意見有什么區(qū)別，憲法法律并沒有作出明確規(guī)定，理論上和實踐中如何把握，也并不清晰一致。

比如，按照法律的分散規(guī)定和日常理解，一般都會認為，質(zhì)詢案、罷免案等都屬于議案的一種，但《代表法》第3條又明確規(guī)定，代表有權(quán)“依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等”，這又說明，質(zhì)詢案、罷免案等，并不屬于議案的一種，而是與議案平行的一類動議。

再比如，歷屆全國人大會議在處理代表議案時，都有數(shù)量不少的議案被轉(zhuǎn)化為代表建議、批評和意見，這說明，不少代表在提出議案時，尚未弄清楚議案與建議、批評和意見的區(qū)別。由委員長會議原則同意的全國人大代表議案處理辦法，力圖對議案做這樣的解釋一“屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案”一即議案就是議事原案。但這個實際是一種循環(huán)解釋，還是不甚清楚。

這個辦法還規(guī)定，議案應(yīng)當有案由、案據(jù)和方案，但對這三個要件的理解，伸縮性是很大的。比如，代表聯(lián)名提出一件法律議案，這個議案的方案可以是總體的框架設(shè)想，也可以是十分詳細的法律條文，那么，這個方案究竟要達到什么標準才算是正式的議案，并進入會議的議程呢？建議針對實際，將一些代表議案工作的內(nèi)部文件進行梳理提升，在修改法律時對議案本身及其相關(guān)的各類基礎(chǔ)性問題作出明確規(guī)定。

完善會議的公開制度

這里有幾個問題可以研究：

一是明確規(guī)定列席常委會會議的全國人大代表的人數(shù)。當然，如果大幅增加常委會委員的人數(shù)，就不必列席過多代表，因為委員的數(shù)量增加，其代表性也相應(yīng)擴大了。但如果維持現(xiàn)有委員的人數(shù)，即應(yīng)讓較多的代表列席常委會會議，并規(guī)定法定的人數(shù)。

二是完善并明確規(guī)定全國人大及其常委會會議的旁聽制度，讓廣大群眾能夠直接參與和了解最高權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)的過程。

三是完善并明確規(guī)定全國人大及其常委會的新聞報道制度。比如，可以總結(jié)實踐中成功的經(jīng)驗做法，將相關(guān)的新聞發(fā)言人制度、記者招待會等做法上升為法律規(guī)定。

在新聞報道制度中，可以著重研究會議現(xiàn)場直播、人事任免理由、批評意見、敏感問題爭議以及各類表決結(jié)果等的公開問題。這些都是新聞報道制度中的難點和焦點，如果以適當方式公開，對宣傳人大制度、引導(dǎo)輿論達成共識，很有積極意義；如果因擔(dān)心出問題，一律不予公開，則效果不好。1986年全國人大常委會審議破產(chǎn)法時，中央電視臺曾經(jīng)進行會議直播，社會反響強烈。全國人大及其常委會行使職權(quán)的哪些事項可以進行電視或者網(wǎng)絡(luò)直播，是可以研究規(guī)范的。

實踐中，有關(guān)人事任免的信息，除了公開國家領(lǐng)導(dǎo)人的個人簡歷之外，其他由人大及其常委會任免的人員，其信息資料和任免理由十分匱乏，而這些往往是社會最關(guān)注的，建議以法律規(guī)定的方式，擴大這方面的公開范圍。1954年憲法通過后的一段時間內(nèi)，全國人大代表在全國人大會議上對國務(wù)院工作的所有批評意見，都是可以全文登載《人民日報》的，周恩來總理曾明確說：“把所有代表的發(fā)言，包括批評政府工作的發(fā)言，不管對的、部分對的甚至錯的都發(fā)表出來?！?/p>

當然，現(xiàn)在要求這樣做并不現(xiàn)實。但是，如果人民群眾看不到代表或者委員的批評性發(fā)言，就會損害人民代表大會制度的真實性，建議對這個問題予以研究，并作出鼓勵性、前瞻性規(guī)定。對于重大的敏感爭議性問題，建議明確規(guī)定公開的原則和限制。而全國人大及其常委會議的各類表決結(jié)果，特別是投票情況、得票結(jié)果，也應(yīng)當由主流的媒體公開。

完善全國人大會議審議工作報告的制度

長期以來，全國人大會議的一項重要內(nèi)容，就是審議“一府兩院”的工作報告。但是，在這項工作中遇到的一些問題尚未引起足夠重視，也缺乏應(yīng)有的制度規(guī)范。

1.工作報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，應(yīng)予研究。實踐中，“一府兩院”的工作報告已經(jīng)基本形成了固定的程式，主要包括過去一年工作的回顧，工作中的特點與經(jīng)驗業(yè)績，存在的問題，未來一年工作的展望等。

但有幾個問題需要研究規(guī)范：

一是“一府兩院”應(yīng)否以及在多大范圍內(nèi)報告下級機關(guān)的工作？每年全國人大會議上，國務(wù)院總理所作的報告叫“政府工作報告”，“兩高”負責(zé)人所做的叫“最高人民法院工作報告”和“最高人民檢察院工作報告”。三個工作報告的內(nèi)容并非國務(wù)院和“兩高”的工作，而是各級政府、各級法院、各級檢察院的工作。但是，按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，全國人大監(jiān)督的是國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，而不包括它們下級機關(guān)的工作，地方“一府兩院”的工作是由地方人大監(jiān)督的。

所以，國務(wù)院總理所做的報告不宜叫“政府工作報告”，而應(yīng)當叫“國務(wù)院工作報告”，三機關(guān)負責(zé)人所報告的也不應(yīng)當是各級政府、各級法院和各級檢察院的工作，而應(yīng)當是三機關(guān)自身的工作。如果要報告下級機關(guān)的工作，也應(yīng)當圍繞三機關(guān)與下級機關(guān)的法律關(guān)系，報告它們在處理這一關(guān)系方面的工作，通過報告中央一級機關(guān)的工作，來向全國人大反映和揭示中央與地方工作的全局。

比如，國務(wù)院與地方政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，總理所報告的就應(yīng)當是國務(wù)院在處理這一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面的得與失、經(jīng)驗、問題與教訓(xùn)。比如，最高人民法院與下級法院是法律監(jiān)督關(guān)系，最高人民法院就應(yīng)當報告如何落實這一關(guān)系方面所做的工作，而不應(yīng)當是下級法院的普遍性工作。

二是工作報告中應(yīng)當包括領(lǐng)導(dǎo)人個人自我述職的內(nèi)容。國務(wù)院總理、“兩高”負責(zé)人既有相應(yīng)國家機關(guān)中的最高法律地位，又具有崇高的政治地位，代表了“一府兩院”的形象，社會對他們的關(guān)注評價實際就代表了對“一府兩院”的關(guān)注評價。全國人大對“一府兩院”的工作監(jiān)督，在很大程度上就是對三機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人個人的監(jiān)督，因為他們個人對三機關(guān)的工作具有重要影響。因此，應(yīng)當在法律上要求工作報告中有領(lǐng)導(dǎo)人個人述職、自我評價、回應(yīng)社會等方面的內(nèi)容。這樣，工作報告就會有血有肉，避免枯燥乏味。

三是最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告與國務(wù)院工作報告的內(nèi)容應(yīng)當有所區(qū)別。人大不適宜對司法機關(guān)進行個案監(jiān)督，因此，對法院、檢察院的監(jiān)督應(yīng)當重在對其所任命人員的監(jiān)督，而對政府的監(jiān)督，應(yīng)既包括對人的監(jiān)督，也包括對事的監(jiān)督。“一府兩院”應(yīng)當根據(jù)人大監(jiān)督的這一特點來起草工作報告。

2.人大審議和批準的對象究竟是什么？人大會議對“一府兩院”的工作報告在審議之后要進行表決，通過一個是否批準的決議。但是，“一府兩院”的工作報告是否等同于其工作本身？審議和批準工作報告，能否等同于審議和批準“一府兩院”的工作？似乎不能這么看。

其原因在于：有時候工作做得好，但工作報告未必寫得好；有時候工作做得不好，但報告寫得很好；有時候人大代表對“一府兩院”負責(zé)人的評價，與工作實績和工作報告都不相符合。這些因素對工作報告的表決得票數(shù)，都有重要影響。它向我們提出的問題是，審議和表決工作報告的傳統(tǒng)做法，能否說是一種成功的工作監(jiān)督方式？有沒有需要改革和完善的地方？

3.工作報告一旦不通過怎么辦？這樣的情況，多年前在地方人大審議表決法院工作報告中就發(fā)生過。只要有表決，就有得票不過半數(shù)的可能。但如何處理這種情況，相關(guān)法律缺乏明確規(guī)定。工作報告不通過，能否再作一次報告、再進行一次審議表決？如果能，其法理基礎(chǔ)是什么？如果不能再作一次報告，又怎么辦？而且，工作報告一旦不通過，如何追究責(zé)任？而追究責(zé)任可能又涉及黨委，因為黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。建議對這些問題進行研究規(guī)范。

4.建議減少甚至取消口頭作工作報告的傳統(tǒng)做法。全國人大會議的時間十分寶貴，但是用來聽取有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、負責(zé)人作工作報告的時間太長。憲法和法院、檢察院組織法規(guī)定，“一府兩院”向全國人大報告工作，憲法還規(guī)定，全國人大審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告以及國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，但是，并沒有規(guī)定必須口頭報告。

報告工作、報告國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及國家預(yù)算情況，既有口頭報告，也有書面報告，有沒有可能將最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和預(yù)算的報告，甚至全國人大常委會的工作報告，都改成書面文件直接印發(fā)會議？這樣就會節(jié)約會議相當多的時間。

完善出席會議人數(shù)和表決制度

按照兩個議事規(guī)則的規(guī)定，舉行全國人大會議，須有2/3以上的代表出席，舉行常委會會議，須有過半數(shù)的常委會組成人員出席。出席人數(shù)會直接影響表決的得票數(shù)。

這里有兩個問題：一是憲法修改須由全體代表的2/3以上通過，一旦出席人數(shù)勉強過2/3，反對票、棄權(quán)票又較多，怎么辦？二是常委會組成人員缺席較多，表決議案不過半數(shù)怎么辦？建議研究一下會議出席人數(shù)的法定數(shù)量，并明確規(guī)定代表、委員的請假制度，嚴格限制請假。

兩個議事規(guī)則對全國人大及其常委會的表決制度作了規(guī)定，但也有一些問題需要研究。

1.有無必要設(shè)秘密寫票處？《全國人大議事規(guī)則》規(guī)定，有2/3全體會議選舉或者表決任命案時，設(shè)秘密寫票處。但實際上，只要去秘密寫票處寫票，幾乎必然會被認為要投反對票，建議總結(jié)一下幾十年來究竟有多少代表去秘密寫票處寫過票。如果作用不大，可以不作這樣的規(guī)定。而常委會的議事規(guī)則也沒有規(guī)定表決任免案時，要設(shè)秘密寫票處。

2.研究擴大公開表決的范圍。按照兩個議事規(guī)則的規(guī)定，代表大會表決議案，采用投票方式、舉手方式或者其他方式，修改憲法采用投票方式，常委會表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。實踐中，大會和常委會會議的表決方式主要是無記名投票和按表決器，體現(xiàn)的都是匿名秘密的表決原則。人們的日常認識中，也認為只有秘密表決，才能真正體現(xiàn)民主。

但是，從國外代議制民主的基本技術(shù)和原理看，有一個形象說法，叫作秘密未必民主，公開未必落后。不加分析地采用公開表決方式，會妨礙真實意愿的表達，但不加分析地強調(diào)秘密表決，又容易使表決者失去責(zé)任，怠于嚴肅投票（比如不按表決器、隨意投票等），特別是易使表決者失去選民的監(jiān)督。

全國人大代表和常委會委員本來就是層層間接選舉產(chǎn)生的，選舉的基礎(chǔ)容易受到不同程度的質(zhì)疑，為加強全體人民對他們行使職權(quán)的了解監(jiān)督，增強其責(zé)任心和履職能力，公開他們對議案表決的態(tài)度，是十分必要的。建議在修改法律時，確立公開是原則、秘密是例外的表決原則，除了人事選舉任免一律采取秘密表決的方式外，其他所有議案均實行公開表決，向全社會公開每個代表委員的態(tài)度。

3.明確規(guī)范黨員代表委員表決時服從法律和服從黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。代表委員中的大多數(shù)是中共黨員，黨員在行使表決權(quán)時必須服從黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的黨的紀律，但是，代表法又規(guī)定代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究，即代表按照自己的意愿行使表決權(quán)是法定權(quán)利。

現(xiàn)在的問題是，一旦黨的紀律要求黨員贊成，而代表內(nèi)心卻要反對，這種情況下代表應(yīng)當如何選擇？如果投了反對票或者按了反對鍵，法律不能追究，那么，黨內(nèi)法規(guī)能否追究？又如何追究？能否追查其投票表決情況？這個問題十分重大，建議研究規(guī)范。

4.建議明確規(guī)定，不得把選票設(shè)計成贊成的不動筆，或者贊成的不按表決器。在全國人大及其常委會的表決中作出這樣的規(guī)定，可以有效地制止各類表決中的類似做法。

其他一些建議

建議在修改三部法律時，將全國人大常委會組成人員守則、各專門委員會的議事規(guī)則以及全國人大常委會黨組和委員長會議通過的涉及全國人大及其常委會工作的各類規(guī)范性文件，一并加以梳理，將必要的內(nèi)容整合充實到三件法律中。

本文系楊登峰教授擔(dān)任首席專家的國家社科基金重大項目《新時代中國改革創(chuàng)新試驗的法治問題研究》（項目批準號：18ZDA134)的階段性成果。