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2006年10月中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，其后保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與國務(wù)院國資委陸續(xù)發(fā)布《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，這些指引（辦法）有力地推動(dòng)了我國企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的進(jìn)程。然而，企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)、內(nèi)部控制體系建設(shè)與合規(guī)管理體系建設(shè)的相互關(guān)系，特別是內(nèi)部控制體系中的內(nèi)部控制運(yùn)行有效性與合規(guī)管理的關(guān)系問題，不但困擾著合規(guī)管理的實(shí)踐，更是影響著企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的實(shí)施效果。導(dǎo)致這一問題存在的根本原因在于對(duì)合規(guī)管理或合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)概念中所涉及“規(guī)”的定義并不清晰準(zhǔn)確，特別是對(duì)“規(guī)”是否包括企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，理論界與實(shí)務(wù)界均存在認(rèn)識(shí)上的較大差異。為此，本文旨在通過對(duì)合規(guī)管理或合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)概念所涉及“規(guī)”的內(nèi)涵外延分析，厘清合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確范圍邊界，并進(jìn)而揭示企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的可行性建議路徑。

一、合規(guī)管理之“規(guī)”內(nèi)涵與外延辨析

目前，業(yè)界對(duì)合規(guī)管理之“規(guī)”比較主流的定義，以如下解釋最具代表性，“狹義的合規(guī)，是指企業(yè)遵守反對(duì)商業(yè)賄賂方面的規(guī)定；廣義的合規(guī)，有三層含義，第一層是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中要遵守法律法規(guī)，即企業(yè)要遵守公司總部所在國和經(jīng)營所在國的法律規(guī)定及監(jiān)管規(guī)定；第二層是企業(yè)經(jīng)營要遵循企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，包括企業(yè)商業(yè)行為準(zhǔn)則的規(guī)章；第三層是企業(yè)員工要遵守良好的職業(yè)操守和道德規(guī)范等”。企業(yè)合規(guī)管理實(shí)踐則屬于廣義的合規(guī)管理，業(yè)界主流的觀點(diǎn)是將企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度納入合規(guī)管理“規(guī)”的范疇。

眾所周知，合規(guī)管理之“規(guī)”屬于企業(yè)及其內(nèi)部員工“為”什么或“不為”什么的行為規(guī)范，而企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度既包括對(duì)行為規(guī)范內(nèi)容的明確規(guī)定，也包括保障企業(yè)確立的行為規(guī)范得以遵循的制度設(shè)計(jì)；此外，企業(yè)通過內(nèi)部規(guī)章制度確立的行為規(guī)范，既包括對(duì)企業(yè)構(gòu)成外部承諾與外部責(zé)任約束的行為規(guī)范，也包括不構(gòu)成企業(yè)對(duì)外承諾與外部責(zé)任約束的內(nèi)部行為規(guī)范。如果將企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度中，屬于保障企業(yè)制定的行為規(guī)范得以遵循的制度設(shè)計(jì)，以及屬于不構(gòu)成企業(yè)對(duì)外承諾與外部責(zé)任約束的內(nèi)部行為規(guī)范，也全部納入合規(guī)管理“規(guī)”的范疇（即合規(guī)管理之“規(guī)”包含企業(yè)全部內(nèi)部規(guī)章制度的主流觀點(diǎn)），則合規(guī)管理遵循的“規(guī)”就與內(nèi)部控制的運(yùn)行有效性（全面風(fēng)險(xiǎn)管理的控制有效性）目標(biāo)與措施產(chǎn)生高度重疊，這無疑在邏輯上讓人難以理解，也導(dǎo)致實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)υ谄髽I(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)的同時(shí)為何要開展，以及如何開展合規(guī)管理體系建設(shè)產(chǎn)生很大的困惑。

其實(shí)，分析上述對(duì)“規(guī)”解釋的三層含義，不難發(fā)現(xiàn)第一層次是法律法規(guī)、監(jiān)管要求等對(duì)企業(yè)構(gòu)成外部硬約束的行為規(guī)范；第三層次是企業(yè)自愿制定或?qū)ν獬兄Z并通過內(nèi)部規(guī)章制度條款加以明確，由企業(yè)內(nèi)部員工遵守的職業(yè)操守和道德規(guī)范等內(nèi)部約束性行為規(guī)范。這實(shí)際上是企業(yè)為實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)，在外部法律法規(guī)等硬性約束性規(guī)范之上，自我追加確立的約束性行為規(guī)范；對(duì)于該解釋“規(guī)”的第二層次的企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，如果僅指企業(yè)商業(yè)行為與社會(huì)行為準(zhǔn)則的規(guī)章，則與第二層次的含義接近，只是將企業(yè)自我追加確立的約束性行為規(guī)范的內(nèi)容從針對(duì)員工調(diào)整為針對(duì)企業(yè)，屬于企業(yè)自愿制定或?qū)ν獬兄Z并通過內(nèi)部規(guī)章制度條款明確，由企業(yè)遵守的商業(yè)行為與社會(huì)行為準(zhǔn)則等內(nèi)部約束性行為規(guī)范。如果第二層次的企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度的范圍嚴(yán)格限定在構(gòu)成企業(yè)對(duì)外承諾與承擔(dān)責(zé)任約束的企業(yè)行為規(guī)范的范疇，則合規(guī)管理之“規(guī)”顯然是指對(duì)企業(yè)及其內(nèi)部員工具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)等行為規(guī)范，以及企業(yè)自愿制定或?qū)ν獬兄Z并以內(nèi)部規(guī)章制度條款形式確立、需要企業(yè)及其內(nèi)部員工遵守的高于法律法規(guī)要求的行為規(guī)范。然而，業(yè)界主流觀點(diǎn)對(duì)合規(guī)管理之“規(guī)”的解釋，顯然超出上述法律法規(guī)等強(qiáng)制性行為規(guī)范與構(gòu)成企業(yè)對(duì)外自愿承諾并承擔(dān)責(zé)任約束的行為規(guī)范范圍，而是泛化至企業(yè)全部的內(nèi)部規(guī)章制度范圍，這著實(shí)令人困惑。

國際與國內(nèi)相關(guān)規(guī)范性文件關(guān)于合規(guī)管理之“規(guī)”的定義，也存在著顯而易見的較大差異：（1）2005年4月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在其頒布的《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》中規(guī)定“合規(guī)所涉及的法律、規(guī)則和準(zhǔn)則有各種各樣的規(guī)范來源，主要包括立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)行的法律、規(guī)則和準(zhǔn)則、市場慣例、行業(yè)協(xié)會(huì)制定的適用于銀行內(nèi)部工作人員的內(nèi)部守則和行為準(zhǔn)則。合規(guī)還包括超越上述具有法律約束力的規(guī)范外，具有廣泛意義的誠信標(biāo)準(zhǔn)和道德行為標(biāo)準(zhǔn)”；（2）國際標(biāo)準(zhǔn)組織2014年12月發(fā)布的ISO19600:2014《合規(guī)管理體系——導(dǎo)則》國際標(biāo)準(zhǔn)中，將合規(guī)定義為“對(duì)合規(guī)要求和合規(guī)承諾的遵守。其中，合規(guī)要求一般包括法律法規(guī)、許可執(zhí)照或其他形式的授權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的制度條例或指導(dǎo)方針、法院或行政法庭的裁決、條約公約和條款等；合規(guī)承諾一般包括與社區(qū)團(tuán)體或非政府機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議、與主管部門和客戶簽訂的協(xié)議、內(nèi)部要求如政策和程序、自愿性原則或行為守則、自愿性標(biāo)記或環(huán)境承諾、所簽協(xié)議產(chǎn)生的責(zé)任、相關(guān)組織和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等”；（3）中國銀監(jiān)會(huì)2006年10月頒布的《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》中規(guī)定“合規(guī)是指使商業(yè)銀行的經(jīng)營活動(dòng)與法律、規(guī)則和準(zhǔn)則相一致”；（4）中國保監(jiān)會(huì)2016年12月頒布的《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》中規(guī)定“合規(guī)是指保險(xiǎn)公司及其保險(xiǎn)從業(yè)人員的保險(xiǎn)經(jīng)營管理行為應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、公司內(nèi)部管理制度以及誠實(shí)守信的道德準(zhǔn)則”；（5）中國證監(jiān)會(huì)2017年6月頒布的《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》中規(guī)定“合規(guī)是指證券基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其工作人員的經(jīng)營管理和執(zhí)業(yè)行為符合法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件、行業(yè)規(guī)范和自律規(guī)則、公司內(nèi)部規(guī)章制度，以及行業(yè)普遍遵守的職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則”；（6）2018年11月國務(wù)院國資委印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》中規(guī)定“本指引所稱合規(guī)，是指中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求?！?/p>

對(duì)比上述6個(gè)國際、國內(nèi)的相關(guān)文件，中國銀監(jiān)會(huì)對(duì)“規(guī)”做了最為狹義的定義，僅指法律、規(guī)則和準(zhǔn)則；巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)與國際標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)“規(guī)”所做的定義，除包括法律、規(guī)則和準(zhǔn)則外，還包括企業(yè)自愿制定或?qū)ν獬兄Z并由此產(chǎn)生外部責(zé)任約束，以內(nèi)部規(guī)章制度條款形式確立，要求企業(yè)及其內(nèi)部員工遵守的高于法律法規(guī)要求的行為規(guī)范（即，企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度中特定的、涉及外部責(zé)任約束并屬于行為規(guī)范的部分條款）；中國保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與國務(wù)院國資委陸續(xù)印發(fā)的三個(gè)合規(guī)管理辦法（或指引）則均將內(nèi)部規(guī)章制度的全部納入合規(guī)之“規(guī)”。毫無疑問，這些規(guī)范性文件的較大差異又進(jìn)一步模糊了業(yè)界本就不夠清晰的對(duì)合規(guī)管理之“規(guī)”范圍邊界的認(rèn)識(shí)。

分析認(rèn)為，合規(guī)管理之“規(guī)”涉及內(nèi)部規(guī)章制度，但內(nèi)部規(guī)章制度條款中只有屬于企業(yè)自愿遵循并構(gòu)成對(duì)外責(zé)任約束的行為規(guī)范條款才是“規(guī)”的組成部分，其他的大量內(nèi)部規(guī)章制度及其條款屬于保障“規(guī)”得以遵循的手段與措施，我們不能因?yàn)楹弦?guī)管理涉及內(nèi)部規(guī)章制度就將其全部等同于“規(guī)”本身；這種將合規(guī)管理之“規(guī)”泛化至企業(yè)全部內(nèi)部規(guī)章制度范圍的不嚴(yán)謹(jǐn)觀點(diǎn)，導(dǎo)致了作為保障合規(guī)管理之“規(guī)”得以有效遵循手段與措施的內(nèi)部規(guī)章制度條款，被誤認(rèn)成了合規(guī)管理的對(duì)象（“規(guī)”本身），由此造成的后果是嚴(yán)重混淆了合規(guī)管理對(duì)象與手段的關(guān)系，使得企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別工作出現(xiàn)混亂，當(dāng)然必須予以澄清。顯然，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織對(duì)合規(guī)的定義是清晰準(zhǔn)確的，應(yīng)當(dāng)成為業(yè)界的共識(shí)，并指導(dǎo)合規(guī)管理的實(shí)踐。

二、合規(guī)管理體系建設(shè)的可行建議實(shí)施路徑

明確合規(guī)管理與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)之“規(guī)”的內(nèi)涵，將合規(guī)所需遵循的“規(guī)”清晰地界定在具有外部責(zé)任約束的企業(yè)及其內(nèi)部員工必須遵循的行為規(guī)范的范疇，對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別這一合規(guī)管理極為重要環(huán)節(jié)而言，意義不言自明。以此為立足點(diǎn)，在展開合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)分析、確定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的基礎(chǔ)上，采取適當(dāng)?shù)暮弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)控制措施就顯得尤為重要。

由于合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)及其員工因不合規(guī)行為，引發(fā)法律責(zé)任、受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟(jì)或聲譽(yù)損失以及其他負(fù)面影響的可能性，在企業(yè)經(jīng)營管理各環(huán)節(jié)中，能夠有效避免企業(yè)及其員工因不合規(guī)行為的發(fā)生而導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的控制措施必然是合規(guī)管理體系的重點(diǎn)，這其中合規(guī)審查無疑是重中之重，企業(yè)只有有效地將經(jīng)營管理環(huán)節(jié)中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)逐一審查識(shí)別出來，才有機(jī)會(huì)去采取進(jìn)一步的控制措施。為此，從控制措施是否具有長效機(jī)制、重要程度、運(yùn)用頻率角度的不同，可以分析歸納為三大主要類別：一是制度制定環(huán)節(jié)。企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度是企業(yè)建立有效合規(guī)管理體系的基礎(chǔ)性、根本性保障，雖然內(nèi)部規(guī)章制度制定工作的頻率較低，但內(nèi)部規(guī)章制度中出現(xiàn)不合規(guī)條款將對(duì)企業(yè)合規(guī)管理體系的有效性產(chǎn)生持續(xù)、重大的負(fù)面影響。為此，企業(yè)需要強(qiáng)化對(duì)規(guī)章制度等重要內(nèi)部規(guī)范性文件的合規(guī)審查，確保符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定等內(nèi)外部約束性責(zé)任的要求，這是合規(guī)管理長效機(jī)制的必然要求。二是經(jīng)營決策環(huán)節(jié)。經(jīng)營決策的工作頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日常經(jīng)營管理行為卻高于內(nèi)部規(guī)章制度制定的工作頻率，由于經(jīng)營決策，特別是“三重一大”決策實(shí)施后果非常重大且影響較日常經(jīng)營管理行為深遠(yuǎn)，加強(qiáng)對(duì)決策事項(xiàng)的合規(guī)論證把關(guān)，保障決策依法合規(guī)就成為守住合規(guī)管理底線的必然要求。三是生產(chǎn)經(jīng)營管理環(huán)節(jié)。企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)無時(shí)不刻地發(fā)生著各種各樣的經(jīng)營管理行為，雖然從重要程度與影響力上遠(yuǎn)不及制度制定環(huán)節(jié)與經(jīng)營決策環(huán)節(jié)，但由于其發(fā)生頻率極高，同樣只有確保生產(chǎn)經(jīng)營過程中依規(guī)辦事、按章操作，企業(yè)才能全面把住合規(guī)管理有效性的大門。

為此，企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的可行建議實(shí)施路徑應(yīng)該緊緊圍繞上述三個(gè)經(jīng)營管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。一是比照《立法法》，制定《制定規(guī)章制度的制度》，讓企業(yè)新制定或修訂的規(guī)章制度無一例外地經(jīng)受嚴(yán)格規(guī)范的合規(guī)審查，對(duì)企業(yè)已經(jīng)印發(fā)執(zhí)行中的規(guī)章制度也要補(bǔ)上合規(guī)審查這一環(huán)節(jié)，確保企業(yè)的內(nèi)部規(guī)章制度不存在不合規(guī)的條款；二是制定或修訂企業(yè)的《經(jīng)營決策管理辦法》，在經(jīng)營決策通過前經(jīng)受嚴(yán)格的合規(guī)論證把關(guān)。特別是對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層等“三重一大”決策制度，要將律師或?qū)Ｂ毞▌?wù)人員的合規(guī)審查納入決策批準(zhǔn)實(shí)施的必經(jīng)前置環(huán)節(jié)，保障決策依法合規(guī)；三是依托企業(yè)已經(jīng)建立的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系與內(nèi)部控制體系，特別是內(nèi)部控制運(yùn)行有效性系統(tǒng)，重點(diǎn)針對(duì)識(shí)別出的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，全面嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)過合規(guī)審查的企業(yè)各項(xiàng)內(nèi)部規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)流程的監(jiān)督檢查，確保企業(yè)在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中依規(guī)辦事、按章操作。如此有針對(duì)性地去建設(shè)與強(qiáng)化合規(guī)管理體系，而不是拋開企業(yè)已有的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系與內(nèi)部控制體系去另建一套所謂的合規(guī)管理體系，才是企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的可行實(shí)施路徑。其實(shí)，上述建議實(shí)施路徑完全契合《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》第十四條“加強(qiáng)對(duì)以下重點(diǎn)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理”的四條規(guī)定，可以理解為是對(duì)該條款的深度解讀與應(yīng)用。

總之，厘清合規(guī)管理之“規(guī)”的內(nèi)涵與外延，避免將“規(guī)”泛化到企業(yè)全部內(nèi)部規(guī)章制度而嚴(yán)重混淆合規(guī)管理對(duì)象與手段的關(guān)系，企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)的可行實(shí)施路徑就不難展現(xiàn)在我們面前。

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