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周佳魯研究員    周國(guó)勝調(diào)研員

摘要: 黨的十九大報(bào)告明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這給農(nóng)村土地整治工程也提出了新的要求與契機(jī)。土地整治與鄉(xiāng)村振興相輔相成，共同發(fā)展。本文著眼于鄉(xiāng)村土地整治的空間利用不夠、整治模式固化和資源整合難度大等突出問題進(jìn)行探討，結(jié)合鄉(xiāng)村振興對(duì)現(xiàn)有土地整治的訴求(生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕)提出了研究對(duì)策：一是要實(shí)施全域土地整治，二是要探索多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治，三是要強(qiáng)化生態(tài)效益，四是要加強(qiáng)人居環(huán)境建設(shè)。這對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、加快扶貧攻堅(jiān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1. 引言

土地整治是對(duì)土地資源的再組織和再優(yōu)化，是緩解人地矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地整治的法律依據(jù)為《土地管理法》第三十八條和第四十條。農(nóng)村土地整治是優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的有效途徑，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手 [1] 。近20年來(lái)，隨著中國(guó)農(nóng)村土地整治工作的持續(xù)推進(jìn)，土地整治內(nèi)涵不斷豐富、整治方式日趨多元化，農(nóng)村土地整治的相關(guān)研究也逐漸引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。目前已有研究將土地整治分為兩類，一類是基于政策性研究，基于現(xiàn)有問題探索新的發(fā)展模式；一類是定量分析不同土地整治類型的效益和整治潛力 [2] [3] [4] 。這兩類研究整體上互為補(bǔ)充，遵循定性指導(dǎo)、定量檢驗(yàn)研究思路，有效促進(jìn)了農(nóng)村土地整治研究體系的系統(tǒng)化和科學(xué)化。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)總書記為核心的黨中央在深刻把握我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情農(nóng)情，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，著眼于黨和國(guó)家事業(yè)全局，著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的偉大目標(biāo)和補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板的問題導(dǎo)向，對(duì)“三農(nóng)”工作做出的重大戰(zhàn)略部署、提出的新目標(biāo)要求 [5] 。2018年中央1號(hào)文中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)[2018]1號(hào))中提出，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量等有關(guān)推進(jìn)土地整治的政策措施 [6] 。

可見，土地整治事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)、牽動(dòng)全局。然而，鄉(xiāng)村振興究竟如何與土地整治有效結(jié)合，仍是當(dāng)前理論研究者和政策實(shí)施者較為困惑的問題，亟需進(jìn)一步從源頭理清鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地整治在目標(biāo)體系和實(shí)施路徑上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

2. 土地整治存在的主要問題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地整治在保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、促進(jìn)建設(shè)用地集約利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了積極的作用 [7] ，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)與農(nóng)村人口適度集中居住，這與當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是基本一致的。農(nóng)村土地整治本質(zhì)上是“以地為綱”，局限于土地利用層面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，忽略了農(nóng)村土地整治的社會(huì)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地利用、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)考慮不足 [8] 。主要存在如下問題：

2.1. 資源和資金有效整合難度較大

助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為土地整治整合部門的資源和形成提供了契機(jī)，也給有關(guān)涉農(nóng)政策、資金融合深化提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)前，各部門有眾多支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，如交通部門的農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的農(nóng)田水利建設(shè)等。由于不同部門的項(xiàng)目立項(xiàng)要求、資金來(lái)源和用途各不相同，部門間尚未形成綜合性政策意見，造成資金投入難以發(fā)揮最大效用 [9] 。

2.2. 理論研究不足，整治模式固化

農(nóng)村土地整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的民生工程，農(nóng)村土地整治的頂層設(shè)計(jì)需要扎實(shí)的人地關(guān)系理論、可持續(xù)發(fā)展理論和景觀生態(tài)理論等作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論研究相對(duì)薄弱，對(duì)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局及其土地配置規(guī)律等基礎(chǔ)理論缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性集成研究。理論基礎(chǔ)不足，帶來(lái)的直接問題是整治模式缺乏創(chuàng)新，過多地追求整治效果的“短、平、快”，忽略農(nóng)村自然條件和地方需求的差異性，帶來(lái)整治模式的趨同化 [10] 。這不利于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更難以有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.3. 空間邏輯不強(qiáng)，人地關(guān)系泛化

當(dāng)前農(nóng)村土地整治在空間層次對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系考慮不足，往往局限于單個(gè)項(xiàng)目的分散整治，忽略整治項(xiàng)目之間的空間關(guān)聯(lián)性與功能互補(bǔ)性；在地塊層次存在整治項(xiàng)目空間重疊與時(shí)序安排不合理的現(xiàn)象，帶來(lái)了事倍功半的整治效果。很多地區(qū)在農(nóng)村居民點(diǎn)整治項(xiàng)目安排中，缺乏對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)與非農(nóng)化可能性的詳細(xì)調(diào)查分析，沒有充分考慮農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展情景，往往規(guī)劃大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整治范圍，但實(shí)際僅實(shí)施了小規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整治項(xiàng)目，大大降低了規(guī)劃的指導(dǎo)性，這種規(guī)劃缺乏科學(xué)的論證分析，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關(guān)系 [11] 。

3. 鄉(xiāng)村振興對(duì)土地整治的訴求

3.1. 鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”對(duì)土地整治的訴求

首先，在“生態(tài)”方面，反映的是自然生態(tài)與人文生態(tài)共生共融的高度耦合關(guān)系，是達(dá)到生態(tài)宜居狀態(tài)的必要條件，但卻不是充分條件，要求保障自然生態(tài)環(huán)境，修復(fù)受損生態(tài)，保證鄉(xiāng)村留存濃郁的地方特色和農(nóng)村風(fēng)情的物質(zhì)形態(tài)、人文景觀，讓人們記得住鄉(xiāng)愁；其次，在“宜居”方面，要以“生態(tài)”為基礎(chǔ)，保障鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和居住人群的身心健康，要求房、路、水、電、氣等生活設(shè)施、教育衛(wèi)生文化等公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會(huì)安定和諧 [12] ?？梢?，生態(tài)宜居包含鄉(xiāng)村生態(tài)與鄉(xiāng)村宜居兩重狀態(tài)，二者缺一不可。建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村應(yīng)注重綠化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級(jí)規(guī)劃建設(shè)等綜合性建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)側(cè)重于鄉(xiāng)村的土地整治與生態(tài)建設(shè)。

3.2. 鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”對(duì)土地整治的訴求

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，更是首要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)興旺，要求圍繞產(chǎn)業(yè)體系做文章，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收增效增綠，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展 [13] 。近年來(lái)，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，2017年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營(yíng)業(yè)收入近5500億元，整個(gè)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“井噴式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2016年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等14部門印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》；2017年，農(nóng)業(yè)部辦公廳又印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》。在政策的引領(lǐng)帶動(dòng)下，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游將有更大的增長(zhǎng)空間。因此，在產(chǎn)業(yè)方面，土地整治要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游。

3.3. 鄉(xiāng)村“生活富?！睂?duì)土地整治的訴求

“生活富裕”就是要讓農(nóng)民有持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源，經(jīng)濟(jì)寬裕，衣食無(wú)憂?？偠灾?，就是要讓村民的“錢袋子”鼓起來(lái)。結(jié)合土地整治的范疇，土地整治讓村民的“錢袋子”鼓起來(lái)，一方面要充分應(yīng)用增減掛鉤盤活鄉(xiāng)村土地資源；另一方面要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民得真實(shí)惠，可以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮迕駨膴蕵?、特色產(chǎn)品展銷、特色手工制作體驗(yàn)、民族歌舞表演、民宿等方面高規(guī)格、高起點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)。

4. 土地整治推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的對(duì)策

4.1. 倡導(dǎo)全域土地整治

與傳統(tǒng)的土地整治方式相比，全域土地整體在整治范圍、整治對(duì)象、整治目標(biāo)、整治模式、實(shí)施主體、資金來(lái)源等方面都具有較大的優(yōu)勢(shì)，在多方協(xié)同配合下，能夠有效發(fā)揮參與方的優(yōu)勢(shì)，提升全域土地整治的針對(duì)性和實(shí)效性 [14] 。在全域土地整治思路上，全域土地整治注重外延整治和內(nèi)核整治相結(jié)合。在外延整治上，通過優(yōu)化農(nóng)田、盤活農(nóng)居、產(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)美化等多種方式開展工作；在內(nèi)核整治上，主要從全域土地綜合整治、提升耕地質(zhì)量、農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用、生態(tài)修復(fù)及永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)等方面進(jìn)行。

4.2. 探索多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治

堅(jiān)持主導(dǎo)功能為本，提升農(nóng)地生產(chǎn)功能，集中推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。不斷顯化生態(tài)功能，農(nóng)地生態(tài)功能是生產(chǎn)功能的前提和基礎(chǔ)，沒有健康的生態(tài)功能，生產(chǎn)功能就不可能得以維持，土地整治需從守耕地紅線向建生態(tài)良田轉(zhuǎn)變 [15] 。以土地整治為抓手，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)地生態(tài)涵養(yǎng)和休閑體驗(yàn)等生態(tài)功能。提升土地保障功能，挖掘土地整治在農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障功能。打造生態(tài)景觀，與退耕還林和退耕還湖等項(xiàng)目結(jié)合，通過土地整治形成林道、林網(wǎng)和生態(tài)緩沖系統(tǒng)，與毗鄰城市發(fā)展區(qū)有效分離，發(fā)揮農(nóng)地空間識(shí)別和景觀空間隔離的功能 [3] 。

4.3. 強(qiáng)化生態(tài)效益

生態(tài)保護(hù)投資不計(jì)入農(nóng)村土地整治工程可回收成本，生態(tài)保護(hù)與耕地保護(hù)同步進(jìn)行，讓農(nóng)村土地整治達(dá)到既保護(hù)耕地，又保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)兩者相得益彰，互利共存的效果。隨著黨中央提出美麗中國(guó)的概念后，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的態(tài)勢(shì)達(dá)到了空前的強(qiáng)化，從國(guó)家發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)將會(huì)形成常態(tài)機(jī)制，且日趨嚴(yán)格。因而，農(nóng)村土地整治工程需要和國(guó)家大政方針相一致，強(qiáng)化生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。通過農(nóng)村土地整治工程，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有生態(tài)景觀的保護(hù)顯得異常重要。堅(jiān)決杜絕土地整治項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞性的影響 [16] 。

4.4. 推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理

改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治已不是單一的用地整治問題，而是以農(nóng)村人地關(guān)系協(xié)調(diào)和人居滿意度提升為目標(biāo)的綜合整治。在解決農(nóng)村建設(shè)用地“散、亂、空”等問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)財(cái)政資金和社會(huì)資金投入農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動(dòng)，全面改善村莊面貌和農(nóng)民生活環(huán)境 [17] 。

5. 總結(jié)與建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治在理論、方法與組織形式上存在的問題日益凸顯，帶來(lái)了整治目標(biāo)的短期性和整治模式的單一化，亟需圍繞以人為本的農(nóng)村土地整治，重塑農(nóng)村土地整治的目標(biāo)與空間治理體系。農(nóng)村土地整治的本質(zhì)在于優(yōu)化鄉(xiāng)村地域人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“興人、興地、興業(yè)”的核心目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興講究的是實(shí)干，既需要健全的政策“軟環(huán)境”，更需要真金白銀的“硬投入”。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了驅(qū)動(dòng)力，農(nóng)村土地整治為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了著力點(diǎn)，兩者具有很好的目標(biāo)一致性和內(nèi)容銜接性。農(nóng)村土地整治需兼具規(guī)劃視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性和設(shè)計(jì)視角的空間聯(lián)動(dòng)性，在重視土地生產(chǎn)功能提升的基礎(chǔ)上，挖掘土地整治蘊(yùn)含的社會(huì)功能與生態(tài)服務(wù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地域要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，實(shí)現(xiàn)全域整治新模式。

探索創(chuàng)新，完善土地整治運(yùn)作機(jī)制

　　盡管當(dāng)前土地整治效果較好，農(nóng)民滿意度也較高，但在土地后續(xù)利用與管護(hù)等領(lǐng)域也暴露出一些問題，可以由此分析土地整治完善的方向。

　　一方面，土地整治規(guī)劃不合理，規(guī)劃的可持續(xù)性不夠，對(duì)居民點(diǎn)的集中化程度設(shè)計(jì)不夠。土地整治項(xiàng)目規(guī)劃的可持續(xù)性不夠，不是以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)土地整治”，而是以“土地整治帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”。土地整治后田間道路設(shè)計(jì)的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備承載力下降，有的村莊只能將原先的道路全部拆除，重新修建。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大之后，原先的水渠經(jīng)常出現(xiàn)水溢出渠道的情況，村民不得已只能自己用磚加高。再加上村落內(nèi)居民點(diǎn)較為分散，導(dǎo)致更加分散的自留地和水塘等附屬物，進(jìn)而使土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)效果大打折扣。由此來(lái)看，土地整治需要更專業(yè)化的、服務(wù)于未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)。另一方面，權(quán)屬調(diào)整不到位，后期管護(hù)專業(yè)性不足，“重建設(shè)、輕管護(hù)”現(xiàn)象比較突出。一些村莊將泵站、過水塘等承包給私人使用，權(quán)屬分散造成土地流轉(zhuǎn)后承包大戶面臨權(quán)屬糾紛帶來(lái)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，影響規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的積極性。而在土地整治后期管護(hù)方面，目前的模式是鎮(zhèn)政府交由村委會(huì)負(fù)責(zé)，村委會(huì)再將管護(hù)責(zé)任交給生產(chǎn)組長(zhǎng)；管護(hù)資金有的由政府撥款、有的由項(xiàng)目建設(shè)資金結(jié)余作管護(hù)資金、有的由村民付費(fèi)。這種模式存在缺少專業(yè)管護(hù)，管護(hù)理念落后，管護(hù)效率較低等問題。

　　在新形勢(shì)下，針對(duì)土地整治項(xiàng)目存在的上述問題，調(diào)研組建議積極引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目引入PPP模式。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》指出,要在農(nóng)村道路、供水等方面創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐；《財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》要求深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)供給；國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室在《關(guān)于開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式創(chuàng)新試點(diǎn)的通知》中指出，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)更多采取PPP等方式。調(diào)研組認(rèn)為，PPP模式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在有利于明確土地整理建后管護(hù)的主體，落實(shí)建后管護(hù)的資金來(lái)源，通過引入激勵(lì)機(jī)制，提高建后管護(hù)的效率和水平，同時(shí)采用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制保障雙方利益，既優(yōu)化政府職能，也能有效利用社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)土地整治助力農(nóng)村振興的目標(biāo)。