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案情簡介：

       1994年實行分稅制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78％降至44.3％，降低了33.7個百分點。盡管之后地方財力有所回升，1997年達到51.1％，但仍大大低于1993年以前的水平。但從地方的財政支出來看，同期地方財政支出占全國財政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年達到72.9％。地方財政收入與支出的巨大差距，導致了地方財政自給率明顯降低，僅為0.6左右。地方財政缺乏必要的財權(quán)，對中央財政的依賴性依然很強，地方在預算外尋求資金來源的情況有所加強，行政性收費在地方財政收入中的比重逐年加重。

       法理評析：

       當前我國是由多層次的政府組成的，不同層次的政府承擔著不同的職能。為完成其所擔負的職能，各級政府必須具備一定的財政收入。合理確定各層次政府的職能并相應劃分各層次政府的財政收入范圍是現(xiàn)代財政管理體制所要解決的核心問題，也是充分發(fā)揮現(xiàn)代財政職能的基礎性環(huán)節(jié)。但從本案所提供的數(shù)據(jù)來看，我國的財政收支劃分體制存在相當多的問題，財政收支劃分法還有待于進一步的完善。

       一、中央和地方財政級次劃分的現(xiàn)狀：財政收支劃分法的非規(guī)范性

       我國的財政級次劃分制度是根據(jù)“一級政權(quán)，一級財政”的原則建立的，根據(jù)《憲法》規(guī)定的五級政府結(jié)構(gòu)[1]，在《預算法》中相應設立了五級預算，將我國的財政級次劃分為五級，即中央財政；省、自治區(qū)、直轄市財政；設區(qū)的市、自治州財政；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)財政；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政。[2]在1993年國務院發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中，對中央和地方的事權(quán)和支出的范圍進行了劃分，規(guī)定中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費，武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負擔的國內(nèi)外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設投資，地方企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。在中央和地方財政支出的劃分上，是以中央和地方的事權(quán)劃分為基礎確立的，力圖正確處理中央與地方的分配關系，調(diào)動兩個積級性，促進國家財政收入合理增長。

       在確定中央和地方財政支出的范圍之后，在《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，采用稅種分割法，按稅種劃分中央與地方的收入，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。其中中央固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除一九九三年地方已經(jīng)負擔的20％部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。[3]地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰費，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)或贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享２５％。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50％。

       我國在進行分稅制改革之初，即著眼于中央和地方財政收支劃分的合理性的立法規(guī)范，但無論從財政法理論還是最終的運行結(jié)果來看，我國的財政劃分體制是存在相當多的問題的。從地方財政支出的范圍來看，地方財政擔負了幾乎所有的地方公共物品的提供的職能，甚至承擔了許多本應由中央財政負擔的公共事項。而其財政收入的范圍在分稅制改革之后卻呈現(xiàn)下降的趨勢，我國地方稅制更加薄弱，從我國財政收入的情況看，稅收收入在我國財政收入體系具有絕對的優(yōu)勢，以2003年為例，根據(jù)國家稅務總局的統(tǒng)計快報，該年度的財政收入(不含債務收入)為20501億元，稅收收入為20450億元，占財政總收入的99.7%。而在地方財政收入中，稅收收入的比重卻逐年下降。地方所取得的稅收收入根本無法為其履行提供地方性公共物品的職能給予必要的財政支持。為完成其所承擔的大量的公共事務，在稅收之外尋求財政收入，大量收取各種名義的行政規(guī)費，成為“費大于稅、費擠占稅”的根源性誘因。再加上現(xiàn)行的財政立法中只對以稅收方式取得財政收入的權(quán)限及其在不同政府之間的劃分加以明確的規(guī)定，缺乏對稅收之外的財政收入取得方式的明確約束，也使地方政府得以轉(zhuǎn)向稅收之外的其他財政收入來源尋求資金的保障。而這種不規(guī)范的地方財政收入體系，極大的制約了地方完成其提供地方性公共物品的職能，加大了地方對中央財政的依附性，地方財政的自主性和靈活性被嚴重的壓制，地方財政在國家財政體系中的地位和作用被削弱，

       二、中央和地方財權(quán)的適度分配：財政收支劃分法的合理規(guī)制

       （一）我國財政收支劃分法的立法現(xiàn)狀

       地方財政在全國財政體系中所應當扮演的角色，在學界和實務界一直都倍受關注。地方是否應當享有自主的財政權(quán)利，是否有權(quán)決定其取得財政收入的范圍和方式，中央政府可以在多大程度上制約地方財政權(quán)利的行使，中央政府與地方政府之間財權(quán)的平衡如何實現(xiàn)等等問題，在我國現(xiàn)行的財政收支劃分體制下無法得到解決。從法律規(guī)范的角度來說，財政收支劃分相關立法的缺失，是中央和地方權(quán)利范圍界定不清的根源所在。

       當前我國現(xiàn)行的財政收支立法是相當薄弱的。除憲法和《預算法》中有關于財政收支劃分的零星的規(guī)定外，絕大多數(shù)的財政收支劃分的法律規(guī)定，是由國務院的“規(guī)定”或“決定”來完成的，立法層次低，法律規(guī)范的效力不足。國務院作為中央政府，由其制定財政收支劃分法，由其自身決定其財政收支的范圍，必然無法避免國務院從其自身運作的需要出發(fā)來決定相應的財權(quán)范圍。在這一過程中，財政收支劃分法本應遵循的宗旨、價值和原則，難以避免其被忽視的命運，而部門利益、本級政府的利益卻被過多的考慮，因此，當前財政收支劃分法的不規(guī)范性，實際上導因于中央政府的“自主立法”的立法模式。在以中央政府為主導的行政管理體制下，中央政府掌握財權(quán)配置的決定權(quán)，則意味著地方政府財權(quán)方面的需求有可能被有意無意的忽視，于是，中央政府的財權(quán)在1994年分稅制改革之后的擴張、地方政府財權(quán)的削弱實際上是無法避免的。而由國務院主導財政收支劃分立法也將導致法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差[4]、立法的科學性和民主性難以保證等等，而且這些不良后果已經(jīng)嚴重影響到我國財政收支劃分制度的完善以及經(jīng)濟體制改革的推進。

       另一方面，財政收支劃分法不僅立法層次低，立法體系和立法內(nèi)容也很不健全。首先，財政收支劃分法是通過國務院的“規(guī)定”或“決定”來規(guī)范的，而不是通過嚴格意義上的行政法規(guī)來規(guī)范的。雖然國務院的規(guī)范性文件在效力上等同于行政法規(guī)，但無論從其名稱上、結(jié)構(gòu)體系上，還是從其語言表述上都與行政法規(guī)有相當大的距離。其次，財政收支劃分法的基本內(nèi)容還有很大一部分沒有法律規(guī)范予以規(guī)定。比如關于財政收入中的非稅收收入就基本上處于無法可依的空白狀態(tài)，而這些非稅收收入在地方財政中所占的比重也是絲毫不能忽視的。最后，作為一個完善的立法體系，要有不同層次的法律形式予以規(guī)范，如法律、配套行政法規(guī)和部門規(guī)章等，而財政收支劃分法則基本上只有一個孤零零的國務院規(guī)定予以規(guī)范，顯然離完善的財政收支劃分法體系相距甚遠，而一個完善的財政收支劃分法體系是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的一個共同的前提條件。

       因此，實現(xiàn)我國財政收支劃分法的合理規(guī)制，改變當前的立法現(xiàn)狀是相當必要的。財政權(quán)利在各級政府之間的合理劃分，實際上關系到各級政府行政職權(quán)的履行，關涉到各級政府在整個國家政權(quán)機關體系中的地位，甚至關涉到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性的憲法問題，其法律的規(guī)制應該由立法效力更高的法律來完成。

       （二）中央和地方財權(quán)分配的原則和依據(jù)

       根據(jù)公共物品的受益范圍可以把公共物品分為全國性公共物品和區(qū)域性公共物品，全國性公共物品應當由中央政府來提供，而區(qū)域性公共物品則應當由地方政府來提供。財政支出劃分要依據(jù)各級政府事權(quán)的大小，也即按照各級政府提供公共物品的數(shù)量和質(zhì)量來確定，而各級政府所能提供和應當提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量是和各級政府本身的地位和職責緊密聯(lián)系在一起的。一般來講，財政的收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟職能應當由中央政府來承擔，而財政的資源配置職能則應由中央政府和地方政府共同承擔。而財政收入劃分的依據(jù)是各級政府的財政支出范圍，原則是事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，確保各級政府能充分完成其財政支出的任務。財政收入劃分的對象是財政收入權(quán)，財政收入權(quán)是各級政府在財政收入方面所享有的權(quán)力的總稱，包括財政收入設立權(quán)、財政收入征收權(quán)和財政收入享用權(quán)?，F(xiàn)代國家，財政收入的形式主要是稅收。[5]因此，劃分財政收入權(quán)主要是劃分稅收收入權(quán)。稅收收入權(quán)一般包括稅收收入的設立權(quán)即稅收立法權(quán)、稅收征收權(quán)和稅收享用權(quán)。在財政收支劃分中，應當體現(xiàn)適度分權(quán)原則和事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則。

       規(guī)范的財政收支劃分體制應當是以適度分權(quán)原則和事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則建立起來的。適度分權(quán)原則是指在財政收支權(quán)的劃分上應兼顧中央和地方的利益，在保證中央財政收支權(quán)的前提下，適度下放給地方一定財政收支權(quán)。適度分權(quán)原則是一國分為中央和地方多級政府，各級政府分別承擔相應的提供公共物品職能的要求。根據(jù)提供公共物品的效率的高低，具有全國意義上的公共物品適合于中央政府提供，則相應的財政收支權(quán)就應當集中于中央，而僅具有地方性意義的公共物品適合于地方政府提供，則相應的財政收支權(quán)就應當下放給地方。適度分權(quán)原則可以調(diào)動中央和地方兩個積極性，是現(xiàn)代各國財政收支劃分法所遵循的基本原則。

       事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則是指在劃分財政收支權(quán)時必須以各級政府的事權(quán)為基礎，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財政收支權(quán)。事權(quán)是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權(quán)力。財權(quán)是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力。事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則是權(quán)力與義務相統(tǒng)一、權(quán)責相統(tǒng)一等法律基本原則的具體化。事權(quán)是享有財權(quán)的基礎，財權(quán)是履行事權(quán)的保障。只有把事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一，才能保證各級政府最大效率地完成其各自的職能，才能避免人浮于事或財力不足的現(xiàn)象，才能最大限度地提高財政收支的效益。

       根據(jù)適度分權(quán)原則和事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則對我國財政收支體制進行完善是相當必要的。由于我國幅員遼闊，各地所需公共物品的數(shù)量和質(zhì)量也有很大差別，加上經(jīng)濟發(fā)展不平衡，由中央在全國范圍內(nèi)對各地的公共物品的提供進行統(tǒng)一安排，顯然是不可能的。因此，應當賦予地方從本地的特殊情況和經(jīng)濟發(fā)展的要求出發(fā)提供適合于本地的公共物品的自主權(quán)是相當必要的。而這種自主權(quán)必須獲得相應的財力的支持才能最終實現(xiàn)。當前地方財權(quán)的萎縮，嚴重限制了地方政府在社會發(fā)展和經(jīng)濟建設中本應有的作用的發(fā)揮。財權(quán)萎縮的結(jié)果，必然導致地方事權(quán)的架空，地方政府職能的實現(xiàn)受到極大的阻礙。

       財政收支劃分體制的安排，其根本的目的在于以財政收入和支出的合理配置，保證各級政府正常運作所必需的財政收入，以合理的財權(quán)保證事權(quán)的實現(xiàn)。財政收支劃分法的合理規(guī)制，應當實現(xiàn)在中央政府和地方政府兩者之間在財權(quán)上的適度的平衡。從總體上說，地方政府在全國政權(quán)體系中居于基礎性的地位。中央政府職能的實現(xiàn)，在很大程度上依賴于地方政府的合理運作。正因為如此，使地方政府獲得相應的財權(quán)的保障，對其正確履行地方政府的職能是相當必要的。在財政收支劃分體制下，應當合理的提升地方政府的地位，保證其獲得與其事權(quán)相適應的財政收入。

       三、地方財政權(quán)的肯認：地方自主權(quán)的財政基礎的保障

       財政收支劃分法關系到各級政府在國家政權(quán)體系中的地位、關系到各級政府所承擔的事權(quán)范圍的大小和能否充分發(fā)揮其職能。財政收支劃分法在一定程度上是一個國家政治體制、經(jīng)濟體制和立法體制的直接反映，也直接或間接地影響一國政治、經(jīng)濟和立法體制的未來走向。我國現(xiàn)行的財政收支立法體制實際上與我國中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)直接相關的。在我國中央集權(quán)的單一制的國家政治結(jié)構(gòu)形式下，地方政府的自治權(quán)并未得到肯認，這在一定程度上也制約了立法對地方政府的財政收支權(quán)的肯認。

       盡管中央和地方政府其國家職能的履行的最終目標有其一致性，但由于不同的國家職能根據(jù)一定的標準在中央政府和地方政府之間進行了劃分，從其自身履行國家職能的需要出發(fā)，中央政府和地方政府在財政收入權(quán)上也存在一定的利益沖突。中央政府與地方政府行使職權(quán)的著眼點是不同，中央政府履行職權(quán)是以全國的整體利益的維護、協(xié)調(diào)、整合為其價值目標的，而地方政府則主要著眼于本地的利益的維護。雖然地方利益與全國整體利益應當是一致的，但中央政府作為全國利益的維護者，其政策選擇必然有其獨有的價值取向，此時，只有在中央和地方之間形成必要的權(quán)力的平衡，才能避免中央政府的權(quán)力過多的侵奪地方利益。因此，即使在中央集權(quán)模式下，地方政府一定程度上的自主權(quán)仍是相當必要的。地方政府要成為地方利益的有效的維護者，其自主權(quán)，地方事務安排的自主權(quán)應當?shù)玫接行У谋Ｕ稀?/p>

       在任何一種政治結(jié)構(gòu)模式下，財政收入都是政權(quán)職能履行的根本性保障。缺乏財政的支持，任何國家事務都缺乏實現(xiàn)的經(jīng)濟基礎。與地方事務安排自主權(quán)相配合，也應當授予地方一定的財政收支的自主權(quán)，地方應有足夠的自主權(quán)來選擇其獲得財政收入的方式和范圍，使其能夠根據(jù)本地的經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，合理安排其財政收支。中央對地方財政收入權(quán)的控制應當在一定程度上有所松動，中央現(xiàn)有的財政收入權(quán)也應當適當?shù)南路沤o地方。

       財政收入權(quán)是各級政府在財政收入方面所享有的權(quán)力的總稱，包括財政收入設立權(quán)、財政收入征收權(quán)和財政收入享用權(quán)。我國的相關法律規(guī)定只是稅收收入權(quán)作出了相關的規(guī)定，而對其他的財政收入的取得權(quán)并未加以規(guī)定。為確保地方政府能獲得充足的財政收入，我國現(xiàn)行立法中肯定了地方享有稅收征收權(quán)和稅收享用權(quán)。但對稅收立法權(quán)則嚴格保留于中央，地方并無稅收設立權(quán)，它無權(quán)決定稅種的開征、征稅對象、征稅的范圍和稅率。地方稅收立法權(quán)的缺失，使其在稅收收入的取得上極為被動，更多的受到中央的牽制。

       根據(jù)稅法理論，稅收是人民同意的結(jié)果，有人民的同意始有稅收的開征。出于地方公共事務的需要，人民同樣可以賦予本地政府一定的稅收征收權(quán)。地方稅收立法權(quán)的授予，在一定程度上是對人民參與地方性公共事務的民主權(quán)利的肯認。人民不僅有權(quán)決定具有全國意義的公共物品，同樣有權(quán)決定地方政府在提供地方性公共物品上的權(quán)利范圍。以同意本地政府開征當?shù)匾饬x上的稅收，人民也得以參與對地方政府的公共物品的提供的決策過程，地方政府職權(quán)行使的民主性也更富有價值和意義。

       不僅如此，地方政府稅收立法權(quán)的肯定，更是避免地方在稅收之外隨意征收行政規(guī)費所必需的。地方政府在稅收開征自主權(quán)上的剝奪，使其在財政資金不足以維持其行政職權(quán)的行使時不得不尋求稅收之外的財政收入形式，而在我國當前立法體制下，稅收權(quán)力已有所規(guī)范，而對行政規(guī)費的征收等仍欠缺相應的法律規(guī)制。地方政府在稅收之外的征收行為，已逃逸出稅法的規(guī)制范圍，已形成了對人民財產(chǎn)權(quán)利和自由權(quán)利的隨意侵奪。因此，賦予地方政府的在稅收開征上的自主權(quán)，允許其開征具有本地意義的稅種，將有利于削弱地方政府尋求稅收以外的財政收入形式的動因，將其財政收入的取得方式限定于稅收的范圍之內(nèi)，并以稅法加以有效的規(guī)范，則是更富有成效的規(guī)制模式。

       四、關于本案的結(jié)論

       中央和地方政府的合理的財政分權(quán)，對我國政府體系的有效運轉(zhuǎn)是相當必要的。本案所暴露出來的地方政府在財政收入取得上的困境，已對地方政府正常行使其財政職能構(gòu)成了一定的限制。如何在中央和地方形成合理的財政收支劃分體制，應當是財政收支劃分法所關注的。但在當前我國財政收支劃分法還相當不完善的情況下，依據(jù)適度分權(quán)原則、事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則對財政收支劃分法加以完善，賦予地方政府一定的財政自主權(quán)，使其能夠根據(jù)本地的實際合理安排財政收支，是相當必要的。