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案情介紹

       1999年8月19日，原告楊某等3人，狀告某國家稅務局不履行法定職責。8月20日，法院決定依法受理此案。9月27日，被告向法院遞交了書面答辯狀。12月4日、8日法院依法組成合議庭公開開庭審理此案。

       三原告均為京農(nóng)公司干部。三原告在法庭上訴稱，1998年8月6日和8月9日，3人以公開身份，先后兩次書面向被告某國家稅務局舉報京農(nóng)公司總經(jīng)理等人在經(jīng)營活動中偷稅。8月27日，3人通過電話向被告詢問查處結果，被告當時稱：“已查出289.63萬元，有約23萬元為所得稅，滯納金337萬元?！敝?，原告多次要求被告對偷稅行為依法定性，移交司法機關處理，并且要求被告依規(guī)定給予獎勵。但是，至起訴時仍毫無結果。三原告為舉報稅務違法行為，付出了巨大的代價并受到了相當?shù)膿p失，被告卻至今不履行法定職責，兌現(xiàn)獎勵。為此，請求法院：一、判決被告繼續(xù)履行稽查義務；二、判決被告對查出的偷稅款依法定性，對偷稅人移交司法機關處理；三、判決被告對三原告依法履行獎勵義務，給付三原告應得獎金；四、判決被告承擔本案訴訟費用。

       被告辯稱，1998年8月，被告接到原告的舉報材料，即按照舉報信的內(nèi)容正式立案進行檢查。三原告舉報京農(nóng)公司存在11項違反稅法的事實和線索，歸納為4方面問題，經(jīng)查證其中三項不屬實，不能認定構成偷稅或違反稅法規(guī)定。其中僅舉報該公司隱瞞收入少繳納稅款一項屬實，被告對該公司作出補繳增值稅395 151.22元，并罰款一倍的處罰。被告已經(jīng)將上述事實告知原告，其他事實與原告舉報的事實和線索無聯(lián)系。但是，三原告對該處罰提出新的事實，認為被告應當繼續(xù)調(diào)查核實，再作處理決定。被告根據(jù)《北京市國家稅務局對公民檢舉稅務違章案件獎勵暫行辦法》第一條的規(guī)定，經(jīng)查實入庫后，可酌情給予獎勵。因京農(nóng)公司至今未能將稅款入庫，因而不能確定對原告的獎勵數(shù)額。而且，該項獎勵需要向上級機關報批才能頒發(fā)。因此，被告尚不能給予三原告獎勵。三原告之一楊某曾于1996年7月開始擔任京農(nóng)公司的財務主管，后又兼任主管會計，該公司隱瞞收入少繳稅款問題發(fā)生在楊某任職期間，楊某應負有直接責任。根據(jù)《北京市國家稅務局對公民檢舉稅務違章案件獎勵暫行辦法》第一條的規(guī)定，不能給予楊某舉報獎勵。被告對三原告沒有作出任何行政管理方面的具體行政行為，因而也不存在任何能夠提起行政訴訟的事實，所以不能構成行政訴訟。至于原告舉報其所在單位偷稅問題的行為，是對《稅收征收管理法》第7條規(guī)定的任何單位和個人都有權對違反稅收法律、行政法規(guī)的行為進行檢舉的行為。而根本不是行政訴訟法所規(guī)定的因管理和被管理產(chǎn)生的侵犯其權益的行為，原告因舉報后未達到自己理想的處理結果，以此提起行政訴訟既于法無據(jù)，也不合情理。因此，原告要求被告履行對其獎勵的義務不屬于行政訴訟范圍，請法院予以駁回。

       在公開開庭審理中，法院根據(jù)有效證據(jù)認定了以下事實：1998年9月15日，被告對三原告的舉報作出結案報告，在結案報告中，被告認為三原告舉報京農(nóng)公司的隱瞞收入不納稅內(nèi)容部分屬實，經(jīng)查證需補交增值稅395 151.22元，并準備處以一倍罰款的行政處罰，因京農(nóng)公司提出異議，被告未對該公司作出處罰。同時被告認為三原告舉報的京農(nóng)公司做假賬、虛開增值稅專用發(fā)票、“以物易物”、以貨抵技術轉(zhuǎn)讓費以及京農(nóng)公司將發(fā)票外借他人使用的問題不屬實。三原告得知上述情況后，于1998年9月10日向被告遞交了申請書，要求被告按照稅務舉報給予獎勵15萬元，繼續(xù)履行稽查義務，查證其余三項內(nèi)容，并將京農(nóng)公司偷稅問題移交司法機關處理。

       1999年12月18日，法院判決：一、被告于判決生效后30日內(nèi)對京農(nóng)公司已入庫稅款部分給予原告相應的舉報獎勵；二、被告于判決生效后15日內(nèi)向京農(nóng)公司繼續(xù)追繳未繳納部分的稅款及滯納金；三、被告將京農(nóng)公司的剩余稅款追繳入庫后30日內(nèi)向原告頒發(fā)相應的舉報獎金；四、被告于本判決生效后2個月內(nèi)對京農(nóng)公司偷稅行為作出處理。如有犯罪嫌疑，應依法移交司法機關處理；五、駁回原告的其他訴訟請求。案件受理費80元，由被告負擔。

       判決后，被告不服，以該案不符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍；且舉報人要求給付獎金，屬于民事法律關系中債的關系，亦不屬于行政訴訟受案范圍；原告不是稅務行政管理的相對人，與稅收行政管理沒有直接利害關系，無權要求某國稅局履行稽查第三人的違法行為；及判決于30日內(nèi)對已入庫稅款部分給予獎勵，缺乏法律依據(jù)等為由，當天即提起上訴，請求二審法院判決撤銷原判，重新作出公正裁決。

       法理評析

       一、稅務機關不履行獎勵義務，當事人能否提起行政訴訟？

       《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依法提起行政訴訟。這里所說的具體行政行為，根據(jù)最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》明確為：國家機關和工作人員在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或其他組織的權利義務作出的單方行為。

       稅務管理是國家經(jīng)濟管理的重要組成部分，根據(jù)國家法律的規(guī)定，由國家稅務機關依法進行征收管理工作。根據(jù)法治國家的基本原則，一切部門、組織和個人應當在現(xiàn)行的稅收法律規(guī)范內(nèi)活動，并接受監(jiān)督，對于違反稅收法律、法規(guī)的行為，國家法律規(guī)定任何單位和個人都有權檢舉。稅務機關接到舉報后，應當立案查處并為檢舉人保密。稅務機關根據(jù)檢舉人提供的證據(jù)線索查證屬實的，應當按照有關規(guī)定給予檢舉人一定的精神或物質(zhì)獎勵，其目的在于宣傳和鼓勵社會對稅務違法行為進行監(jiān)督。

       加強稅收征收管理，保障國家稅收收入是稅務行政管理機關的重要職責。該職責的具體落實還應當包括對稅務違法舉報案件的查處及對稅務違法行為查證屬實后依照有關規(guī)定給予舉報人獎勵的職責。行政獎勵既是行政機關進行行政管理活動的一種手段，同時也是行政機關所做出的一項具體的行政行為。在行政獎勵法定的情況下，行政機關對于符合法律所規(guī)定的獎勵條件的單位和個人就應當依法作出行政獎勵的具體行政行為，如果行政機關沒有依法作出，就是違法不作為的行為，對于這種行為，是可以提起行政訴訟的。因此，本案原告認為某國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權益，可以依法針對其不作為行為提起行政訴訟。某國稅局認為該訴不屬于行政訴訟受案范圍以及原告不適格的上訴理由缺乏法律依據(jù)，均不能成立，法院應予駁回。

       二、公民能否請求法院要求行政機關依法履行法定義務？（如稽查義務）

       本案原告的第二項訴訟請求是“判決被告對查出的偷稅款依法定性，對偷稅人移交司法機關處理”。實際上也就是請求法院要求行政機關依法履行法定義務。

       行政機關是代表國家進行行政管理的機關，依法履行義務是其基本職責。對于不依法履行職責的行政機關，法律也規(guī)定了其所應當承擔的法律責任。但是，這種責任的追究是由一定的主體通過一定的程序來進行的，而不是任何主體都有權利追究行政機關的責任的。根據(jù)相關法律的規(guī)定，行政機關不依法履行義務，上級行政機關可以責令其依法履行義務，并對相關責任人員給予相應的處分或者追究其法律責任。另外，專門的行政監(jiān)察機關也有權利責令相關行政主體依法履行義務，并對相關責任人員追究其法律責任。如果行政機關不依法履行義務的行為構成了對當事人權利的侵犯，而且這種應當履行的義務屬于具體行政行為，那么，相關當事人可以請求法院要求行政機關依法履行義務。《行政訴訟法》所規(guī)定的可以提起行政訴訟的具體行政行為，既包括作為的具體行政行為，也包括不作為的具體行政行為。

       在本案中，國稅局不履行法定義務的行為影響了當事人的合法權益，因為，根據(jù)相關法律的規(guī)定，公民檢舉稅收違法行為，只有該行為被確認為稅收違法行為，而且相關稅款入庫以后，檢舉人才能享受獲得獎勵的待遇。而如果稅務機關不履行相關義務，即不對該稅收違法行為進行處理，并依法將應當征收的稅款征收入庫，檢舉人的獲得獎勵的權利就無法實現(xiàn)，因此，該具體行政行為雖然不是直接針對檢舉人的，但是它實際上影響到了檢舉人的相關權益，因此，檢舉人有權利提起訴訟，請求法院判決行政機關依法履行法定義務。

       三、法院能否直接把第三人行為定性為偷稅？

       一審法院的第四項判決為“被告于本判決生效后2個月內(nèi)對京農(nóng)公司偷稅行為作出處理。如有犯罪嫌疑，應依法移交司法機關處理”。實際上這是對京農(nóng)公司行為所進行的法律上判斷，并要求稅務機關對這一定性進行確認。這就涉及到法院能否直接對第三人的行為進行判決的問題。

       根據(jù)相關法律的規(guī)定以及訴訟的基本原理，我們認為，法院不能直接對第三人的行為進行判決。理由如下：

       第一，根據(jù)“不告不理”的原則，法院沒有權力對當事人沒有提起的爭議進行判決。法院只能對當事人所提起的爭議進行判決，而在本案中，對于第三人的行為是否構成偷稅，并非本案當事人的爭議，因此，法院不應當對這一問題進行判決。

       第二，根據(jù)訴訟的基本原理，對于其權利義務產(chǎn)生影響的判決應當允許其參加訴訟并享有相關當事人的基本權利，現(xiàn)代法治社會不允許不經(jīng)過當事人的參與而對當事人的權利義務進行判決。本案中，第三人并沒有參與訴訟，法院也沒有通知其參與訴訟，因此，第三人也沒有享受到當事人所應當享有的基本權利，因此，該訴訟判決中就不應當涉及到該第三人的利益，也就不應當對該第三人的行為進行定性。該法院的行為實際上相當于未經(jīng)審判而判決當事人有罪（廣義的“罪”，相當于違法行為）。

       第三，現(xiàn)代法治社會，任何機關所享有的權利都具有明確的法律界限，任何機關都不得超越法律的界限行使職權。根據(jù)《稅收征管法》的規(guī)定，確定納稅人是否屬于偷稅行為的權力在稅務機關，其他機關沒有權力確認納稅人的行為是否構成偷稅行為。因此，法院在判決書中直接對第三人的行為進行定性，這是超越法院職權的行為，屬于無效。

       綜上，法院不能直接把第三人行為定性為偷稅。也就是說，稅務機關對京農(nóng)公司的違法問題經(jīng)查證屬實后應當如何處理，屬于稅務機關的職權范圍，應由稅務機關行使該職責，法院不應直接代其予以判決。一審法院對京農(nóng)公司稅務違法行為分別予以定性，并予以判處，超出人民法院行政訴訟司法審查的范圍，法院應予撤銷。

       四、稅法上的獎勵請求權的構成要件是什么？本案當事人是否有權請求獎勵？獎勵的標準是什么？

       （一）稅法上的獎勵請求權的構成要件

       《稅收征管法》第13條規(guī)定：“任何單位和個人都有權檢舉違反稅收法律、行政法規(guī)的行為。收到檢舉的機關和負責查處的機關應當為檢舉人保密。稅務機關應當按照規(guī)定對檢舉人給予獎勵。”《稅收征管法實施細則》第7條規(guī)定：“稅務機關根據(jù)檢舉人的貢獻大小給予相應的獎勵，獎勵所需資金列入稅務部門年度預算，單項核定。獎勵資金具體使用辦法以及獎勵標準，由國家稅務總局會同財政部制定。”由以上法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出，依法請求獎勵也是納稅人的一項基本權利。但是對于稅收獎勵請求權的構成要件，法律、法規(guī)沒有給出明確的規(guī)定。

       1999年1月1日開始實施的國家稅務總局發(fā)布的《稅務違法案件舉報獎勵辦法》第2條規(guī)定：“稅務機關對舉報偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和虛開、偽造、非法提供、非法取得發(fā)票，以及其他稅務違法行為的有功單位和個人（以下簡稱舉報人），給予物質(zhì)獎勵和精神獎勵，并嚴格為其保密。前款的物質(zhì)獎勵，不適用于稅務、財政、審計、海關、工商行政管理、公安、檢察等國家機關的工作人員?！钡?條規(guī)定：“舉報獎勵對象原則上限于實名舉報人；但對匿名舉報案件查實后，稅務機關認為可以確定舉報人真實身份的，酌情給予獎勵。”由此可見，稅收獎勵請求權的構成要件包括以下幾個方面：（1）享有物質(zhì)獎勵請求權的舉報人必須是除稅務、財政、審計、海關、工商行政管理、公安、檢察等國家機關的工作人員以外的人員；因為上述人員作為國家機關工作人員負有監(jiān)督檢查違法行為的職責，因此，他們進行檢舉是履行其職責的行為，當然不能享有稅收獎勵請求權；享有精神獎勵請求權的舉報人沒有限制，可以是任何人；另外，舉報人不限于自然人，單位也可以成為舉報人并享有稅收獎勵請求權；（2）舉報人必須實行實名舉報，但在匿名舉報的情況下，案件查實后，稅務機關認為可以確定舉報人真實身份的，也可以享受稅收獎勵；這一規(guī)定主要是為了便于稅務機關確定舉報人的身份，在匿名舉報的情況下，由于往往難以確定真實的舉報人，因此，一般不予獎勵；（3）所舉報的行為必須是偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和虛開、偽造、非法提供、非法取得發(fā)票，以及其他稅務違法行為；換句話說，只要是違反稅法的行為都在舉報對象之列；（4）所舉報的行為必須被確認為稅收違法行為；只有案件經(jīng)過查實以后，舉報人才享有稅收獎勵請求權，如果所舉報的行為被確認為合法行為，則舉報人就不能享有稅收獎勵請求權。

       （二）本案當事人有權請求獎勵

       三位當事人以其真實姓名向某國稅局檢舉京農(nóng)公司存在稅務違法行為，其提供的有關材料成為某國稅局調(diào)查的證據(jù)線索，查實了京農(nóng)公司的違反稅收法規(guī)的行為，并追繳了部分稅款入庫，為國家實際挽回了該部分稅收損失。對此某國稅局應當依職權，按照有關規(guī)定頒發(fā)相應的舉報獎勵。某國稅局在舉報人反復申請獎勵的情況下，不履行獎勵職責，實際已造成侵害舉報人合法權益的后果。原審法院判決上訴人限期對已入庫款項部分給予被上訴人相應的舉報獎勵是正確的，法院應予維持。

       某國稅局對其余已查實的應補繳的稅款及滯納金尚未追繳入庫致使三位當事人不能取得有關獎勵，三位當事人有權要求上訴人履行該追繳職責。某國稅局亦應采取有關措施予以追繳。原審法院判決限期繼續(xù)追繳并于追繳入庫后限期給予被上訴人相應的舉報獎勵是正確的，法院應予以維持。

       楊某雖然曾經(jīng)短期擔任過京農(nóng)公司財務會計負責人，但依照《稅收征收管理法實施細則》第81條第2款以及《稅務違法案件舉報獎勵辦法》第2條的規(guī)定，其不在禁止領取舉報獎勵人員之列，原審法院判決給予其獎勵是正確的，某國稅局所提其為該稅收違法行為直接責任人缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)，法院不應當予以支持。

       （三）稅收舉報行為獎勵的標準

       關于獎勵的標準，根據(jù)《稅務違法案件舉報獎勵辦法》第5條的規(guī)定，稅務違法舉報案件經(jīng)查實并依法處理后，根據(jù)舉報人的貢獻大小，按照實際追繳稅款數(shù)額的百分之五以內(nèi)掌握計發(fā)獎金；沒有應納稅款的，按照實際追繳罰款數(shù)額的百分之十以內(nèi)掌握計發(fā)獎金，每案獎金最高數(shù)額不超過人民幣十萬元。對有重大貢獻的舉報人，經(jīng)省級稅務機關批準，獎金限額可以適當提高。具體獎金數(shù)額標準及審批權限，由各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局確定。